Per lo più, pag. 321
Patrizio Marozzi
Genericità, se in un termine è possibile riassumere e dare spiegazioni degli eventi al di là dello stesso contingente creativo dell’arte, del pensiero, nell’ambito della vita, come atto vitale e vero della vita, il termine genericità, è quello che esprime meglio di ogni altro ciò che della vita in questa epoca, momento viene espresso dagli individui, per mezzo di se stessi. Questa dimensione per ovvia che possa sembrare, è modo esplicito, quanto al contempo surrettizio della collettivizzazione degli stati d’animo per mezzo della comunicazione tra gli esseri umani, e del contenuto dell’informazioni, con coi stabiliscono una più o meno organizzata strutturazione delle loro relazioni. Di fatto nell’espressione di questa genericità, vieppiù assoluta, il senso stesso di relazione è espressione della sua mancanza che per mezzo della compensazione della percezione che gli individui hanno della partecipazione alla genericità, acquista appunto per sua stessa mancanza una connotazione d’identità sull’individuo, che si media e cerca la mediazione per la relazione nell’ambito della genericità.
Se tale concetto ed espressione pragmatica di genericità, “sia più o meno consono alla realtà, e in questa ottica funzionalistica reale alla strutturazione, del senso della realtà, come percezione stessa del significato della vita per mezzo delle informazione, e le interpretazioni che ad esse è più conveniente dare, fa sì che al contempo si stabilisca una irrilevanza per quel che riguarda la connotazione di bene e male in riferimento al termine genericità, e una sua espressione concreta nello stabilire il rapporto emozionale tra il significato che l’individuo dà alla relazione che avviene per mezzo della genericità. La libertà delle parole ch’è indubbia espressione della peculiarità dell’esperienza, che per mezzo della relazione dà un significato alla comunicazione, anche nell’espressione della personalità ed individualità dell’essere umano che in se stesso come nel suo coniugante processo di relazione verso l’altro, cerca il senso e la scoperta che con esso può avere, di se stesso e del mondo, lascia tutto il suo essere individuo ad uno stato, che non può e non è più riassunto in qualunquismo, ma appunto in genericità, che prende una connotazione collettiva quanto individuale, anche dalla mancanza con cui essa potrebbe essere mediata al suo significato, nell’alterazione ed obnubilazione del termine qualunquismo. Ma naturalmente non possiamo delegare tutto il processo di mediazione sul piano dialettico del termine genericità, giacché tale processo astratto non può esserci senza una condizione di coscienza. Ed è solo su questa che il significato di genericità sceglie la sua valenza di relazione con la vita e la verità che per mezzo della vita, come espressione e non solo come funzione della coscienza, “riesce” ad esprimere e a cercarne una maggior conoscenza. L’apertura di relazione con altri termini, pone così il significato di genericità in un più ampia e ampio rapporto con la relazione con il significato di altre parole, e non si assurge più a termine che media un processo di relazione che può essere vieppiù associativo, ma amplifica l’esperienza alla partecipazione ancor più ampia della coscienza, e della comunicazione – che – per mezzo di essa, nel suo ovvio e peculiare sviluppo dinamico spazio temporale, anche nell’alterità”.
Di fatto la contemporaneità con l’acuta dimensione del concetto di genericità esprime sempre più cospicuamente il bisogno di mediazione, della persona, sia collettiva che non per mezzo di un sentire emotivo con cui poter interpretare ed essere mediata, nella spiegazione, e poter mediare il senso e il significato della sua interpretazione, nell’ambito dell’appagamento che per mezzo di ciò semplifica la percezione del consenso, e il bisogno di mantenerne il controllo, o percepirlo come tale, nella modalità di mediazione. Quello a cui si assiste è viepiù una incapacità ad entrare in relazione con il senso e il significato reale del pensiero e dell’uso delle cose, che per mezzo della coscienza hanno un significato. Avviene una esponenziale e indisciplinata, quanto controllata disciplina per mezzo delle tecniche comportatali percettive, per l’essere umano, superficializzazione dei contenuti la comunicazione e l’informazioni ad essa associata. L’interpretazione siffatta, non può dirsi propriamente superficiale, giacché in effetti gli stessi comportamenti ad essa associati sono l’identica espressione di superficialità con cui viene identificato sia il significato, che il senso del valore insito nell’esperienza, come della vita e della verità; una esemplificazione della realtà, sulle basi del rapporto con la genericità, espressa nell’appagamento nel consenso, ch’è così viepiù esteso, e determina la realtà, anche sul significato dell’esperienza ch’è maggiormente aperta alla peculiarità del processo per relazione astratta. L’immediatezza dinamica che si determina mediata dal concetto siffatto e vissuto di genericità che appaga istantaneamente la risultante o il risultato, dell’interpretazione dell’informazione, ricevuto in un ambito immaginativo che rapidamente si assoggetta alla spiegazione, che l’immaginario della genericità predispone all’appagamento dell’individuo, in una sorta di spiegazione non paradossalmente dell’inconscio, ma del sub cosciente quasi in un effetto telepatico non solo del pensiero, ma anche della personalità. Naturalmente tale spiegazione che ad un livello di sola genericità trova immediata interpretazione nel riflesso (spesso condizionato) del pensiero della persona che interpreta in questo modo. Trova un paradosso nella verità ed esperienza individuale, qualora questa sia svincolata e in maggior modo profonda, nella persona che dà alla relazione una connotazione reale di vita, e alla spiegazione una modalità di conoscenza che ne approfondisca il senso e il significato nell’ambito della coscienza. Per paradosso il sistema della “genericità” sviluppa una sorta di competizione con l’esperienza dell’individuo, in una sorta di alterazione delle percezioni, della comunicazione con cui vi si oppone per riacquisire il controllo che sente minacciato. Ogni individuo così condizionato non fa che moltiplicare queste modalità di comunicazione e di comportamento, finché tutto il sistema non sia completamente assoggettato. Il tutto in individualità genericità, che antepongono il consenso e lo stato emotivo competitivo, in una falsificazione dell’identità propria per la determinazione che l’interpretazione la spiegazione dell’individuo, sia assoggettata e consona all’interpretazione, e riduzione competitiva nell’ambito della prevaricazione, e per il consenso del sistema della genericità. Di fatto vengono istituzionalizzati comportamenti viepiù psicopatologici che tendono a strutturare il fatture emotivo in un ambito di percezione della vita e della morte, senza che mai questi fattori siano la vera causa degli effetti, che per superficializzazioni da essi si determinano. La falsificazione delle conseguenze, viene edulcorata o falsamente accentuata in base alla banalizzazione, del significato dei comportamenti con cui si determina il controllo per l’appagamento. Facendo l’esempio come di una morte della psiche, a favore della mente, come fattore razionale, quanto deleterio per il senso e il significato l’esperienza, per l’acclamazione della causa emotivizzata.
Ora in questo ambito, dove tutto è superficiale e sciocco, l’arte come il sistema sociale, è incapace sia di creare, che essere creatore, inventore, (tanto è fatto per il problema e la sua strutturazione, per il controllo), e quello a cui si assiste – e qui entrerò nel riferimento artistico – è per lo più una sorta di realizzazioni che non fanno che riprodurre, un atteggiamento che maggiormente viene interpretato, per maggiormente parlo nella genericità. Questa sorta di controllo che di fatto è ostile sia all’intelligenza che al talento, non fa che sedimentarsi in mode più o meno rappresentative la realtà e la verità della genericità. Di fatto per fare un esempio un po’ esplicativo, prendendo la letteratura, “forma d’arte tra le più evolute, ed evolutive”, è un po’ come quei romanzi che settimanalmente venivano pubblicati, e che ora nella percezioni dinamica qualitativa sono stati sostituiti dagli sms elettronici del cellulari (per chi un giorno li dimenticherà, brevissimi messaggi scritti inviati, in una sorta di appagamento immediato percettivo, nella genericità della comunicazione contemporanea sostitutiva e rappresentativa del senso di intimità), ora le trame di tali romanzi si sono trasferite e moltiplicati esponenzialmente nella letteratura più particolare, ch’è considerata anche non di sola evasione. Per il resto le arti plastiche sono in una sorta di competizione tra il senso del mezzo tecnologico, e l’oggetto che ne rappresenta il valore e la rassicurazione sociale più o meno superficiale, quanto camuffata per altro. Io essendo ben altro da tutto ciò, in un momento in cui i sistemi democratici stanno perdendo la loro reale valenza di democrazia, rischiando in toto di trasformarsi in queste forme di dittatura della “genericità”, e di fatto nell’impossibilità pratica di un referente corrispondente, per qualità e per contenuto, alla mia personalità artistica. Ho voluto in questo contesto avvicinarmi al limite del non senso di questa epoca, con quest’opera, che nonostante la sua “deducibilità, credo non si perda né nel consenso della genericità, né nella sua edulcorazione. Pertanto quello che vi “appresterete a leggere lo spiego come parti anastatiche da me lette e riprodotte, di sentenze costituzionali dello stato italiano, nell’ambito della prima costituzione della repubblica italiana.
Grazie
Bernardo Joyce
1
Corte Costituzionale, 28 dicembre 1998, n. 447
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Dott. Renato GRANATA Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Francesco GUIZZI "
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 323 cod. pen.
nel testo introdotto dall'art. 1 della legge 16 luglio 1997, n. 234,
promossi con ordinanze emesse il 7 agosto 1997 dal Giudice per le
indagini preliminari presso il Tribunale di Bolzano, iscritta al n.
683 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno
1997; il 5 gennaio 1998 dal Tribunale di Firenze, iscritta al n. 365
del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visto l'atto di costituzione di Bracciali Renzo nonché gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1998 il Giudice relatore
Valerio Onida;
udito l'avvocato Giovanni Flora per Bracciali Renzo e l'Avvocato
dello Stato Paolo di Tarsia di Belmonte per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Fatto
1.- Con ordinanza emessa il 7 agosto 1997, pervenuta a questa
Corte il 17 settembre 1997 (R.O. n. 683 del 1997), il Giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Bolzano ha sollevato d'ufficio questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma,
79 e 97, primo comma, della Costituzione, dell'art. 323 del codice penale
(Abuso d'ufficio), come sostituito dall'art. 1 della legge 16 luglio 1997, n.
234 (Modifica dell'art. 323 del codice penale, in materia di abuso d'ufficio, e
degli artt. 289, 416, 555 del codice di procedura penale).
Dopo avere accennato al caso concreto posto al suo esame, nel quale il pubblico
ministero ha chiesto l'archiviazione per infondatezza della notizia di reato, e
la parte offesa ha proposto opposizione, il giudice a quo, che ritiene emergano
"ipotesi di prepotenza del potere di fronte all'inerme cittadino", si
pone il problema di come i fatti dovessero configurarsi in forza dell'art. 323
cod. pen. quale vigente all'epoca dei medesimi, e come debbano essere
configurati alla luce del nuovo testo dell'art. 323.
Il remittente ricorda l'evoluzione legislativa che ha portato dapprima alla
riforma dei reati contro la pubblica amministrazione realizzata con la legge 26
aprile 1990, n. 86, e in questo ambito alla riformulazione della norma
sull'abuso d'ufficio. In proposito, ritenendo infondati i dubbi di legittimità
costituzionale che erano stati sollevati sul testo dell'art. 323 cod. pen. come
recato dalla legge n. 86 del 1990, sostiene che sarebbe stato vano cercare di
precisare meglio le condotte criminose costituenti abuso, e che lo Stato ha il
dovere di punire penalmente le condotte di abuso più gravi tra le quali il
"favoritismo": del resto la figura del reato a condotta libera
sarebbe ben nota al nostro codice penale.
Aggiunge il giudice a quo che dopo la riforma del 1990 il reato di abuso d'ufficio si era venuto configurando, ad opera della dottrina e della giurisprudenza, in modo chiaro ed organico: elemento chiave del reato sarebbe stata la strumentalizzazione dell'ufficio in vista di un risultato ingiusto, con una indistricabile connessione tra l'elemento soggettivo e quello oggettivo del reato. Per aversi abuso non occorreva che si fosse in presenza di un atto illegittimo, e nemmeno necessariamente di un atto amministrativo, mentre l'"ingiustizia" doveva connotare il risultato dell'atto. Si richiedeva il dolo specifico consistente nel fine di avvantaggiare o di danneggiare altri: ma, osserva il remittente, in genere vi è una tale commistione tra elemento soggettivo ed elemento oggettivo che si finiva inevitabilmente per ravvisare il dolo in ogni caso in cui i rapporti fra funzionario e soggetto favorito o danneggiato rendono evidente il comportamento abusivo.
Questo sistema, che il remittente qualifica "coerente e
razionale", sarebbe stato profondamente alterato dal nuovo testo dell'art.
323 recato dall'art. 1 della legge n. 234 del 1997, secondo il quale si ha
abuso solo se il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio agisce
in violazione di norme di legge o di regolamento o omette di astenersi nei casi
prescritti, e solo se l'azione procura intenzionalmente un ingiusto vantaggio
patrimoniale allo stesso agente o ad altri o arreca ad altri un danno ingiusto.
In tal modo, ad avviso del remittente, si consentirebbe il favoritismo
realizzato senza violazione di specifiche norme imperative, si lascerebbe
impunita l'omessa astensione in presenza di un interesse di persone con le
quali l'agente abbia un rapporto diverso da quello del prossimo congiunto, e si
escluderebbe il reato in assenza di un vantaggio patrimoniale o di un danno
effettivamente procurati e non solo perseguiti. Onde la norma legittimerebbe,
oltre al favoritismo, anche la prepotenza burocratica, il potere esercitato
senza il rispetto delle leggi.
Il nuovo testo dell'art. 323 contrasterebbe però, in primo luogo,
con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto situazioni di eguale
gravità, altrettanto socialmente riprovevoli, riceverebbero diverso trattamento
sulla base dell'irrazionale criterio della sussistenza o meno di una violazione
di legge, assicurandosi impunità alle condotte subdole e agli atti illeciti
posti in essere per interposta persona con scambi di favori.
Contrasterebbe, ancora, con lo stesso art. 3, primo comma, in quanto la norma,
che lascerebbe impuniti favoritismi e prepotenze, diverrebbe strumento di
disuguaglianza fra i cittadini.
In terzo luogo, sarebbe violato l'art. 3, secondo comma, della Costituzione,
perché il legislatore sarebbe "venuto meno al dovere di rimuovere gli
ostacoli che si possono frapporre alla libertà ed eguaglianza dei
cittadini".
In quarto luogo, la disposizione denunciata contrasterebbe con l'art. 79 della
Costituzione, che prevede l'approvazione a maggioranza di due terzi delle leggi
di amnistia e di indulto: di fronte alla difficoltà di ottenere una maggioranza
qualificata, il Parlamento avrebbe fatto ricorso "all'escamotage
dell'abolitio criminis", procedimento sulla cui legittimità sarebbe lecito
sollevare qualche dubbio. Infine sarebbe violato l'art. 97, primo comma, della
Costituzione, in quanto il buon andamento e l'imparzialità della pubblica
amministrazione non potrebbero essere assicurati da una norma che consenta
favoritismi e prepotenze dei funzionari e dei pubblici amministratori, e impedisca
di indagare sugli ingiusti vantaggi che sarebbero il sintomo visibile più
evidente della corruzione.
La questione sollevata sarebbe, ad avviso del remittente, rilevante in quanto, secondo la norma anteriore (di cui quindi il giudice a quo postula l'applicabilità in caso di accoglimento della questione), e secondo i principi affermatisi nel suo vigore, nella specie sussisterebbero sufficienti elementi di prova per disporre la fissazione dell'udienza di discussione per il rinvio degli atti al pubblico ministero e l'elevazione della imputazione a carico degli indagati; secondo la norma sopravvenuta, invece, il reato di abuso d'ufficio non sarebbe più configurabile, e dunque si dovrebbe accogliere la richiesta di archiviazione.
2.- È' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'interveniente osserva che il giudice a quo muove alla nuova formulazione
dell'art. 323 critiche di ordine politico-criminale, ponendo in discussione
scelte istituzionalmente rimesse alla discrezionalità del legislatore, salvo il
caso di manifesta irragionevolezza. La limitazione dell'ambito della
fattispecie dell'abuso ai casi di violazione di norme costituirebbe una tipica
scelta discrezionale, per nulla irragionevole, e risponderebbe alla logica di
una migliore definizione dei confini dell'illecito penale, escludendo le
condotte meno significative sul piano oggettivo e, dall'altro lato, quelle la
cui identificazione postulerebbe un sindacato del giudice sui
"motivi" dell'azione amministrativa, e in particolare gli atti
viziati da eccesso di potere.
Le censure fondate sugli articoli 79 e 97 della Costituzione sarebbero poi del tutto inconsistenti: la prima, perché il profilo di illegittimità ipotizzato inficerebbe, se fosse realmente sussistente, ogni norma che rechi una parziale o totale abolitio criminis; la seconda, perché i principi costituzionali di buon andamento e imparzialità non comportano che qualunque condotta con essi contrastante debba essere colpita con sanzioni penali, ben potendo il legislatore ritenere sufficienti sanzioni di altra natura.
3.- Con ordinanza emessa il 5 gennaio 1998, pervenuta a questa
Corte l'11 maggio 1998 (R.O. n. 365 del 1998), il Tribunale di Firenze ha a sua
volta sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, dell'art. 323 cod. pen.
così come modificato dall'art. 1 della legge n. 234 del 1997.
Osserva il Tribunale di essere chiamato, a seguito di istanza dell'imputato, a
valutare se il fatto a questi addebitato non sia più previsto dalla legge come
reato a seguito della modifica del testo dell'art. 323 cod. pen., e cioè se
l'imputazione ascritta contenga la descrizione di fatti che integrino gli
elementi strutturali indicati nel vigente art. 323 o in altre norme penali.
Il remittente considera che con l'art. 1 della legge n. 234 del 1997 il reato di abuso d'ufficio è stato trasformato da reato di pura condotta in reato di evento, richiedendosi il conseguimento del vantaggio ingiusto; si è richiesto che il vantaggio sia di natura patrimoniale; si sono individuate le condotte costituenti l'abuso in quelle che violino norme legislative o regolamentari ovvero nella mancata astensione nei casi prescritti; si è qualificato il dolo con l'avverbio "intenzionalmente", che sembra escludere la rilevanza del dolo diretto, richiedendosi la sussistenza del solo dolo c.d. intenzionale.
Secondo il remittente, pertanto, la condotta consistente nel porre
in essere un atto "formalmente legittimo", ma "accompagnato e
determinato da accordi con terzi in contrasto con la normativa vigente in
materia di scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione",
non sarebbe più sanzionata penalmente, benché essa "violi in sostanza
tutte le norme in materia di scelta del contraente, solo all'apparenza
osservate": onde, applicando la norma vigente, l'imputato dovrebbe essere
prosciolto.
Tuttavia il Tribunale ritiene che la suddetta "lettura interpretativa
della norma", che escluderebbe "dall'area di rilevanza penale i
comportamenti soltanto all'apparenza osservanti le norme amministrative, ma in
realtà elusivi o in contrasto con le norme medesime", la esporrebbe al
sospetto di illegittimità costituzionale, per contrasto, da un lato, con l'art.
3 Cost., in quanto, a differenza delle condotte di violazione palese di norme,
condotte elusive o in frode alla legge, di natura ben più grave e maggiormente
pericolose per gli interessi tutelati dalla norma penale, sarebbero esenti da
pena, dandosi con ciò una diversa disciplina a situazioni analoghe, non solo
ingiustificata, ma in contrasto con l'art. 97 della Costituzione; dall'altro
lato vi sarebbe anche violazione diretta di detto art. 97, in quanto il buon
andamento e l'imparzialità della pubblica amministrazione non sarebbero
assicurati da una norma che escluda dalla sanzione "comportamenti
frodatori, attuati soltanto nell'apparente osservanza delle norme
amministrative".
4.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata, e riportandosi alle argomentazioni dell'atto di intervento depositato nel giudizio instaurato con l'ordinanza del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Bolzano, di cui sopra, al n. 2.
5.- Si è costituito nel giudizio l'imputato nel giudizio a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile ovvero infondata.
Nella memoria depositata in vista dell'udienza, la parte privata
sostiene che la questione sarebbe inammissibile, anzitutto, in quanto il
remittente chiederebbe in sostanza alla Corte di formulare un giudizio di
merito sulle scelte del legislatore penale, e una pronuncia il cui risultato
finale dovrebbe essere quello di assoggettare a sanzione penale condotte
diverse ed ulteriori rispetto a quelle che il legislatore del 1997 ha ritenuto
di dover incriminare: una sentenza, dunque, che, sostituendosi al legislatore,
crei una nuova fattispecie penale in luogo di quella ritenuta incostituzionale.
Un secondo profilo di inammissibilità deriverebbe dal fatto che, anche volendo
ritenere che l'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale possa,
nella sostanza, far rivivere la precedente norma, si perverrebbe in tal modo a
rendere incriminabili condotte che il Parlamento non ha ritenuto tali, rendendo
una pronuncia in malam partem con efficacia "reincriminatrice", in
violazione dell'intima essenza del principio di riserva di legge in materia di
reati e di pene di cui all'art. 25 della Costituzione. Invasioni della sfera di
competenza legislativa potrebbero ammettersi, in base al controllo di
ragionevolezza, solo quando si risolvano in pronunce in bonam partem, criterio
questo cui la Corte costituzionale si sarebbe sempre attenuta, ribadendolo
anche nella sentenza n. 329 del 1997.
Tale conclusione sarebbe rafforzata dalla considerazione che la Costituzione, a parte la prescrizione del penultimo comma dell'art. 13 che impone di punire ogni violenza fisica e morale sulle persone sottoposte a restrizioni di libertà, non contiene alcuna norma da cui possa desumersi l'obbligo del legislatore di tutelare un bene giuridico mediante la minaccia di sanzione penale. Anzi, dalla Costituzione emergerebbero indicazioni nel senso della scelta della sanzione penale come extrema ratio. Il principio di tassatività, desumibile dagli artt. 25 e 13 della Costituzione, esigerebbe che la tutela penale riguardi tipi di condotte ben delimitati, non estensibili per analogia: tipi, nella specie, scelti dal legislatore.
La questione, ad avviso della parte, è comunque infondata. La
scelta legislativa del 1997, lungi dall'essere irragionevole o arbitraria,
avrebbe perseguito apprezzabili scopi di tutela: in primo luogo, il legislatore
avrebbe cercato di rendere la figura dell'abuso d'ufficio più conforme al
principio di tassatività e determinatezza della fattispecie penale, procedendo
ad una delimitazione della condotta penalmente rilevante. In secondo luogo,
sarebbe stata individuata come punibile la sola violazione di norme di legge o
di regolamento al fine di eliminare qualsiasi interferenza del potere
giudiziario nell'attività di esclusiva competenza della pubblica
amministrazione. La riprova che si è trattato di una scelta meditata e
ragionevole sarebbe data dal dibattito parlamentare che condusse ad escludere
dal contesto della nuova previsione l'eccesso di potere: lo scopo perseguito
sarebbe stato quello di delimitare il confine tra l'indagine sul comportamento
criminoso e il sindacato sul merito amministrativo e politico delle scelte,
proprio per tutelare il valore costituzionale del buon andamento della pubblica
amministrazione.
Un ulteriore profilo di ragionevolezza della scelta emergerebbe dallo scopo
perseguito di riservare la sanzione penale, come extrema ratio, ai fatti più
gravi, quali gli abusi connotati da violazioni legislative e regolamentari,
nell'ambito di una giustificata graduazione degli interventi repressivi.
Diritto
1.- I giudizi, aventi il medesimo oggetto, vanno riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
2.- La questione sollevata riguarda il nuovo testo dell'art. 323 del codice penale (Abuso d'ufficio), quale risulta dall'art. 1 della legge 16 luglio 1997, n. 234 (Modifica dell'art. 323 del codice penale, in materia di abuso d'ufficio, e degli artt. 289, 416, 555 del codice di procedura penale). Tale nuovo testo, limitando la punibilità alle condotte di abuso commesse in violazione di norme di legge o di regolamento o in violazione di obblighi di astensione, che procurino intenzionalmente ingiusti vantaggi patrimoniali all'agente o a terzi, ovvero rechino intenzionalmente ingiusto danno ad altri, lascerebbe sguarnite di sanzione penale condotte altrettanto o più gravemente riprovevoli dal punto di vista sociale, e lesive dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione. In tal modo si realizzerebbero una disparità di trattamento di situazioni analoghe, sulla base di elementi distintivi irrazionali, ed una disuguaglianza fra i cittadini, con violazione dell'art. 3, primo comma, nonché - secondo il Giudice di Bolzano - dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione; e sarebbe violato altresì l'art. 97 della Costituzione.
Ad avviso del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Bolzano, inoltre, sarebbe violato l'art. 79 della Costituzione, in quanto il legislatore avrebbe, in sostanza, realizzato un'amnistia mascherata, senza i presupposti di ordine procedimentale richiesti dalla norma costituzionale.
3.- La questione, sotto i profili dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione, è inammissibile.
Le censure mosse dai remittenti sono volte a lamentare che il legislatore, nel ridefinire la fattispecie dell'abuso d'ufficio, lo abbia fatto in senso restrittivo, escludendo dalla medesima condotte che, a loro giudizio, avrebbero invece richiesto di essere, parimenti, sanzionate penalmente. Gli stessi remittenti non indicano l'esistenza di una norma costituzionale suscettibile di costituire essa stessa la base legale dell'incriminazione di tali condotte, e che possa dunque ritenersi direttamente violata dalla scelta del legislatore. Si limitano, da un lato, a lamentare una mera differenza di trattamento, che sarebbe di per sé ingiustificata, fra le condotte rese non più punibili e quelle per le quali permane invece la punibilità (senza prospettare una ipotetica discriminazione fra i cittadini operata sulla base di fattori vietati dall'art. 3, primo comma, della Costituzione); dall'altro lato, a sostenere che i principi costituzionali di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione non sarebbero adeguatamente tutelati a causa della esclusione di taluni tipi di condotte dalla fattispecie di reato.
Ma nessuna di queste prospettazioni può valere a fondare una questione di legittimità costituzionale relativamente ad una norma incriminatrice, che si assuma troppo restrittiva nella individuazione delle condotte punite, in vista di una pronuncia di questa Corte che ne estenda la portata.
È principio essenziale in campo penale, e garanzia fondamentale
per la persona, che non si possa addebitare a titolo di reato alcuna condotta
diversa ed ulteriore rispetto a quelle in tal senso esplicitamente qualificate
da una legge in vigore al momento della commissione del fatto (art. 25, secondo
comma, della Costituzione). Solo il legislatore, dunque, può, nel rispetto dei
principi della Costituzione, individuare i beni da tutelare mediante la
sanzione penale, e le condotte, lesive di tali beni, da assoggettare a pena,
nonché stabilire qualità e quantità delle relative pene edittali. È il
principio nullum crimen, nulla poena sine lege, a cui si riconducono sia la
riserva di legge vigente in materia penale, sia il principio di determinatezza
delle fattispecie penali (non potendosi lasciare che la individuazione della
condotta incriminata dipenda da valutazioni discrezionali del giudice, e quindi
non sia prevedibile da parte del destinatario della legge penale: cfr. sentenza
n. 364 del 1988), sia il divieto di applicazione analogica delle norme
incriminatrici. Al di fuori dei confini delle fattispecie di reato, come
definiti dalla legge, riprende vigore il generale divieto di incriminazione,
anche là dove siano configurabili altre ipotesi di illecito e di responsabilità
non sanzionate penalmente.
Discende da ciò - secondo quanto costantemente affermato nella giurisprudenza
di questa Corte (cfr., tra le molte, sentenze n. 226 del 1983, n. 49 del 1985,
n. 411 del 1995; ordinanze n. 288 del 1996, n. 355 del 1997) - che l'eventuale
addebito al legislatore di avere omesso di sanzionare penalmente determinate
condotte, in ipotesi socialmente riprovevoli o dannose, o anche illecite sotto
altro profilo, ovvero di avere troppo restrittivamente definito le fattispecie
incriminatrici, lasciandone fuori condotte siffatte, non può, in linea di
principio, tradursi in una censura di legittimità costituzionale della legge, e
tanto meno in una richiesta di "addizione" alla medesima mediante una
pronuncia di questa Corte.
Né vale invocare, in contrario, l'ipotetico pregiudizio che potrebbe discendere
a beni costituzionalmente tutelati, quali, nella specie, l'imparzialità e il
buon andamento della pubblica amministrazione (peraltro evocati dall'art. 97
della Costituzione in relazione alla organizzazione dei pubblici uffici). Le
esigenze costituzionali di tutela non si esauriscono infatti nella (eventuale)
tutela penale, ben potendo invece essere soddisfatte con diverse forme di
precetti e di sanzioni (cfr. sentenza n. 317 del 1996); ché anzi
l'incriminazione costituisce una extrema ratio (cfr. sentenze n. 487 del 1989,
n. 282 del 1990, n. 317 del 1996), cui il legislatore ricorre quando, nel suo
discrezionale apprezzamento, lo ritenga necessario per l'assenza o la
insufficienza o la inadeguatezza di altri mezzi di tutela.
Per gli stessi motivi, non può, in linea di principio, tradursi in una
questione di legittimità costituzionale della norma incriminatrice il rilievo
che altre condotte, diverse da quelle individuate come fatti di reato dal
legislatore, avrebbero dovuto essere a loro volta incriminate per ragioni di
parità di trattamento di situazioni omogenee, o in nome di esigenze di
ragionevolezza o di armonia dell'ordinamento. La mancanza della base legale -
costituzionalmente necessaria - dell'incriminazione, cioè della scelta
legislativa di considerare certe condotte come penalmente perseguibili,
preclude radicalmente la possibilità di prospettare una estensione ad esse
delle fattispecie incriminatrici attraverso una pronuncia di illegittimità
costituzionale.
4.- La questione è invece manifestamente infondata sotto il profilo - prospettato dal solo Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Bolzano - della asserita violazione dell'art. 79 della Costituzione, perché il legislatore avrebbe mascherato sotto le spoglie di una parziale abolitio criminis una sostanziale amnistia, non deliberata secondo le regole costituzionali.
L'art. 1 della legge n. 234 del 1997 ha ridefinito in senso più restrittivo la fattispecie dell'abuso d'ufficio, tenendo anche conto dei dubbi di insufficiente determinatezza che venivano sollevati sulla fattispecie descritta nel testo previgente: e lo ha fatto in via stabile, non già in vista di una eccezionale cancellazione di reati già commessi in un determinato periodo di tempo. Siffatta scelta non ha nulla a che fare con una amnistia, mascherata o meno: onde non vi è luogo per lamentare una violazione dell'art. 79 della Costituzione.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi, a) dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 323 del codice penale (Abuso d'ufficio),
come sostituito dall'art. 1 della legge 16 luglio 1997, n. 234 (Modifica
dell'art. 323 del codice penale, in materia di abuso d'ufficio, e degli artt.
289, 416, 555 del codice di procedura penale), sollevata, in riferimento agli
articoli 3 e 97 della Costituzione, dal Giudice per le indagini preliminari
presso il Tribunale di Bolzano e dal Tribunale di Firenze con le ordinanze in
epigrafe;
b) dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 323 del codice penale (Abuso d'ufficio), come
sostituito dall'art. 1 della predetta legge n. 234 del 1997, sollevata, in
riferimento all'art. 79 della Costituzione, dal Giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Bolzano con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il Depositata in cancelleria il 28 dicembre 1998
2
Corte costituzionale, 16 maggio 1997, n. 142
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Dott. Renato GRANATA Presidente
- Dott. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Francesco GUIZZI "
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 62, secondo
comma, del regio decreto 31 dicembre 1923, n. 3123 (Ordinamento
dell'istruzione artistica), promosso con ordinanza emessa il 10
aprile 1989 dal T.A.R. del Lazio, sul ricorso proposto da Esposito
Armando contro l'Accademia di Belle Arti ed altro iscritta al n. 540
del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1996.
Fatto-Diritto
udito nella camera di consiglio del 23 aprile 1997 il Giudice relatore Fernando Santosuosso.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
ordinanza del 2 dicembre 1989, pervenuta a questa Corte il 15 maggio 1996, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 62, secondo comma,
del regio decreto 31 dicembre 1923, n. 3123 (Ordinamento dell'istruzione
artistica), in riferimento agli artt. 3, 33 e 34 della Costituzione; che a
parere del giudice a quo la norma impugnata si pone in conflitto con gli
indicati parametri costituzionali nella parte in cui prevede che allo stesso
corso dell'Accademia di belle arti non si possa essere iscritti per più di
cinque anni; che in punto di rilevanza il TAR ha osservato che, nel caso
sottoposto al suo giudizio, il ricorrente, rimasto fuori corso per un anno,
dopo aver completato il ciclo di studi col superamento di tutti gli esami, si
era visto negare il rilascio del diploma proprio in considerazione del tenore
della norma in oggetto;
che pur essendo indubbia la particolare natura delle Accademie di belle arti,
la cui collocazione è in certo modo intermedia tra gli istituti di istruzione
secondaria superiore e l'università, ad avviso del rimettente l'art. 62 in
questione si rivela come norma ingiustificatamente severa, soprattutto se
confrontata con quelle che regolano l'istruzione secondaria e quella
universitaria; che, mentre per la scuola media inferiore e superiore le norme
vigenti stabiliscono la possibilità che ciascuna classe venga frequentata per
due volte, l'ordinamento universitario consente il cosiddetto "fuori
corso" con l'unico limite di cui all'art. 149, secondo comma, del r.d. 31 agosto
1933, n. 1592, per cui lo studente che non sostenga esami per otto anni
consecutivi decade dalla qualifica, con obbligo di sostenere ex novo anche gli
esami già superati;
che a parere del rimettente una simile disparità di trattamento,
ingiustificatamente discriminatoria nei confronti degli studenti dell'Accademia
di belle arti, si porrebbe anche in contrasto con gli artt. 33 e 34 Cost.,
risolvendosi in un inadeguato trattamento scolastico ed in un impedimento a
raggiungere i gradi più elevati degli studi.
Considerato che l'ordinanza di rimessione, pubblicata in data 2 dicembre 1989,
è pervenuta a questa Corte il 15 maggio 1996; che in questo arco di tempo sono
intervenute nuove disposizioni, tra cui sia il d.m. 30 settembre 1993, n. 540
(Regolamento recante norme sui nuovi insegnamenti complementari e disciplina
degli esami nelle Accademie di belle arti) ed il decreto legislativo 16 aprile
1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado),
che hanno rivisitato in maniera significativa la materia dell'istruzione
artistica, fornendo comunque una serie di elementi utili per la corretta
interpretazione della norma impugnata;
che, in particolare, l'art. 3, comma 2, del citato decreto 30 settembre 1993
sembra consentire allo studente dell'Accademia di belle arti un ulteriore anno
di fuori corso, al fine di superare gli esami relativi a non più di un quarto
delle materie complementari; che, alla luce di tale mutato quadro normativo, è
opportuno che il giudice a quo provveda ad una riconsiderazione della
questione, al fine di valutarne la perdurante rilevanza e di individuare in
modo corretto le norme da porre all'esame di questa Corte.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta l'8 maggio 1997.
Depositata in cancelleria il 16 maggio 1997.
3
Corte Costituzionale, 9 luglio 1999, n. 283
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Dott. Renato GRANATA Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Francesco GUIZZI "
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 30 della
legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e
dell'affidamento dei minori), promosso con ordinanza emessa il 3
luglio 1998 dalla Corte d'appello di Roma - sezione minorenni nel
procedimento civile promosso da Francesco Miceli ed altra, iscritta
al n. 748 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno
1998.
Visto l'atto di costituzione di Francesco Miceli ed altra;
udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 1999 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
udito l'avvocato Francesco Miceli per Francesco Miceli ed altra.
Fatto
1. - Nel corso di un giudizio di impugnazione avverso il decreto
del Tribunale per i minorenni, che aveva rigettato l'istanza dei ricorrenti,
aspiranti alla dichiarazione di idoneità all'adozione di un minore straniero,
perché la differenza di età tra essi ed il minore che avevano intenzione di
adottare era superiore a quaranta anni, la Corte d'appello di Roma - sezione
minorenni, con ordinanza emessa il 3 luglio 1998, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 2, 3 e 31 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 6 e 30 della legge 4 maggio
1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori), nella
parte in cui non consente l'adozione di un minore in stato di adottabilità che
abbia già instaurato con gli adottanti profondi legami, quando l'età di questi
ultimi superi di più di quaranta anni l'età dell'adottando, pur rimanendo la
differenza di età compresa in quella che di solito intercorre tra genitori e
figli, se dalla mancata adozione derivi per il minore un danno grave e non
altrimenti evitabile.
La Corte d'appello rileva che l'idoneità dei coniugi per l'adozione
internazionale è dichiarata, come prevede l'art. 30 della legge n. 184 del
1983, solitamente quando non è stato ancora individuato il minore da adottare.
Ciò non esclude che, in situazioni particolari, la dichiarazione di idoneità,
che implica l'accertamento dei requisiti previsti dall'art. 6 della stessa
legge, possa essere orientata ad un determinato minore, pur precedendo il provvedimento
dell'autorità straniera la cui efficacia in Italia sarà poi dichiarata dallo
stesso tribunale per i minorenni. Nel caso sottoposto all'esame del giudice
rimettente, il minore straniero che i coniugi intenderebbero adottare -
proveniente da una zona contaminata dal disastro nucleare di Chernobyl, in
precarie condizioni psichiche, portatore di handicap, in stato di abbandono e
ricoverato in un istituto nel paese di origine - era già stato più volte
ospitato, per circa 17 mesi, nella famiglia dei richiedenti l'adozione, nella
quale era affettivamente inserito.
La dichiarazione di idoneità specifica per l'adozione di quel determinato
minore sarebbe necessaria proprio perché il giudice possa, in conformità alla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 148 del 1992 e n. 303 del 1996),
valutare in concreto se da quella mancata adozione derivi un danno grave e non
altrimenti evitabile per il minore, tale da consentire la deroga all'ordinario
limite del divario di età tra adottanti ed adottando. La valutazione
dell'idoneità in concreto, riferita ad uno specifico minore, sarebbe anzi
necessaria sia per rassicurare l'autorità straniera sulla possibile efficacia
del provvedimento di adozione che essa è chiamata ad emettere, nonostante il
superamento dei limiti posti in astratto dalla legge italiana, sia per
garantire l'ingresso del minore nel nostro Paese. Sicché la questione di
legittimità costituzionale della norma che disciplina i limiti del divario di
età tra adottanti ed adottando sarebbe rilevante anche nella fase del
procedimento di accertamento preventivo dell'idoneità dei coniugi, senza che si
debba attendere la fase della dichiarazione di efficacia del provvedimento di
adozione emanato dall'autorità straniera.
Nel merito la Corte d'appello ricorda che è già stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, secondo comma, della legge n. 184
del 1983, nella parte in cui, nelle stesse circostanze di necessità per il
minore, non prevede la deroga al rigido limite del divario di età tra adottanti
e adottato (sentenza n. 303 del 1996). Ma lo stesso giudice rileva che la
dichiarazione di illegittimità costituzionale è stata pronunciata per il
superamento del limite di età da parte di uno solo dei coniugi adottanti: è
stata così introdotta una deroga che, costituendo eccezione ad una regola
generale, non potrebbe essere estesa interpretativamente. Solo una norma o una
nuova pronuncia di illegittimità costituzionale potrebbe consentire l'adozione
anche quando, come nel caso sottoposto all'esame del giudice rimettente,
entrambi i coniugi superano la differenza di età stabilita dalla regola
generale.
La limitazione che l'art. 6 della legge n. 184 del 1983 ancora esprime sarebbe
tuttavia in contrasto con gli artt. 2, 3 e 31 della Costituzione. Il giudice
rimettente ritiene che sia leso il diritto del minore, compreso tra quelli
riconosciuti come inviolabili dell'uomo, ad una crescita che assicuri
l'armonioso sviluppo della sua personalità. Inoltre non sarebbe osservato
l'obbligo di rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e mancherebbe la dovuta protezione della famiglia e
dell'infanzia; mentre, in coerenza con i principi costituzionali, l'intera
disciplina dell'adozione dei minori deve essere ispirata alla protezione della
personalità e dell'interesse di questi ultimi, ai quali va assicurato un sereno
sviluppo, mediante l'inserimento in una famiglia idonea. Questa finalità
potrebbe essere perseguita da genitori adottivi ancora giovani, seppure la loro
età superi di poco il divario di quaranta anni rispetto all'età del minore, in
grado di trasmettere a chi è in stato di abbandono il proprio patrimonio
culturale ed educativo.
2. - Per sostenere la fondatezza della questione di legittimità
costituzionale si sono costituiti i coniugi che, nel giudizio principale,
avevano chiesto che fosse dichiarata la loro idoneità all'adozione
internazionale. Essi sottolineano che non è in discussione la discrezionalità
del legislatore nello stabilire criteri e requisiti per l'idoneità
all'adozione, ma che è denunciata invece la mancata previsione di deroghe che
consentano di tutelare situazioni particolari, nelle quali è evidente la
lesione all'interesse del minore che deriverebbe dalla mancata adozione.
Le parti private ritengono che la rigida regola della differenza di età massima
tra il minore e gli adottanti, stabilita dall'art. 6 della legge n. 184 del
1983, si discosterebbe da quanto prevede la convenzione europea in materia di
adozione di minori (ratificata e resa esecutiva con legge 22 maggio 1974, n.
357), la quale, pur prevedendo il divario di età tra adottanti ed adottato,
consente tuttavia che in circostanze eccezionali si possa derogare a tale
limite (art. 7), purché la differenza di età non sia inferiore a quella che
solitamente intercorre tra genitori e figli, sempre che sia assicurato
l'interesse del minore ad un ambiente familiare stabile ed armonioso (art. 8).
Le parti private ricordano che la giurisprudenza costituzionale, riconoscendo la preminenza dell'interesse del minore, ha già consentito deroghe alla regola del divario di età, quando dalla mancata adozione derivi per quest'ultimo un danno irreversibile, infinitamente superiore a quello di avere genitori adottivi la cui carenza consista solo nel non avere l'età prescritta. Situazione, questa, che si verificherebbe nel caso in esame, avendo il minore già instaurato profondi legami affettivi ed educativi con la famiglia degli aspiranti adottanti, i quali superano di poco il divario di età massimo stabilito dall'art. 6 della legge n. 184 del 1983, mentre per il minore non vi sarebbe alcuna alternativa a quella adozione.
3. - In prossimità dell'udienza le parti private hanno depositato
una memoria per ribadire che in materia di adozione rileva solo l'interesse del
minore. Esclusivamente in ragione di tale interesse la giurisprudenza
costituzionale ha più volte riconosciuto che il limite della differenza di età
rispetto ai genitori adottivi, fissato dalla legge, non può essere tale da non
ammettere deroghe in circostanze eccezionali, purché venga rispettato il
criterio del divario di età che solitamente intercorre tra genitori e figli.
Ammessa la possibilità di deroga quando uno solo dei coniugi superi il divario
di età previsto dalla regola generale (sentenza n. 303 del 1996), la stessa
deroga non potrebbe essere esclusa quando entrambi i coniugi superino tale
limite, sempre che qualsiasi diversa soluzione arrechi al minore un danno
irreparabile.
Le parti private sottolineano che la questione di legittimità costituzionale è
rilevante anche nella prima fase del procedimento di adozione internazionale,
potendo l'idoneità essere valutata in concreto, con riferimento ad un minore
già individuato, in precedenza legittimamente accolto in quel nucleo familiare
e che abbia instaurato con gli aspiranti all'adozione profondi legami.
L'apprezzamento sin da questa fase dell'interesse del minore, che giustificherebbe la deroga al divario massimo di età, risponderebbe anzi alla necessità di collaborare con l'autorità straniera, secondo un principio già considerato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 10 del 1998) e che ispira la convenzione de L'Aja per la tutela dei minori e la collaborazione in materia di adozione internazionale (ratificata e resa esecutiva con legge 31 dicembre 1998, n. 476). Tale valutazione, anticipata rispetto al provvedimento di adozione, non toccherebbe l'autonomia di giudizio sia dell'autorità straniera che deve disporre l'adozione, sia del giudice italiano nella fase successiva della dichiarazione di efficacia del provvedimento straniero.
Diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale concerne la norma
che, nel contesto della disciplina dell'adozione dei minori, stabilisce il
divario massimo di età che può intercorrere tra i coniugi adottanti e
l'adottando.
Investita dell'impugnazione contro la mancata dichiarazione di idoneità
preordinata all'adozione di un minore straniero che, a seguito dei periodi
legittimamente trascorsi presso quel nucleo familiare, aveva stabilito con i
coniugi ricorrenti un particolare rapporto affettivo ed educativo, ma rispetto
al quale entrambi i coniugi superavano di poco il divario massimo di età
stabilito quale requisito per l'adozione dall'art. 6, secondo comma, della
legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei
minori), la Corte d'appello di Roma - sezione minorenni ritiene che questa
disposizione, da applicare in base all'art. 30 della stessa legge anche
all'adozione internazionale, sia in contrasto con gli artt. 2, 3 e 31 della
Costituzione, nella parte in cui non consente l'adozione di un minore in stato
di adottabilità che abbia già instaurato con gli adottanti profondi legami,
quando l'età di questi ultimi superi di più di quaranta anni l'età
dell'adottando, pur rimanendo la differenza di età compresa in quella che di
solito intercorre tra genitori e figli e dalla mancata adozione derivi al
minore un danno grave e non altrimenti evitabile.
Ad avviso del giudice rimettente, anche quando entrambi i coniugi superino l'ordinario divario di età con l'adottando dovrebbero valere le ragioni che, in analoghe circostanze di necessità per il minore, hanno portato alla dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione, ora nuovamente denunciata, nella parte in cui non prevedeva che il giudice potesse disporre l'adozione, anche quando l'età di uno dei coniugi adottanti superasse il divario di età, rispetto all'adottando, da essa stabilito (sentenza n. 303 del 1996).
La norma, quale risulta a seguito della precedente dichiarazione di illegittimità costituzionale, consentirebbe la deroga al limite del divario di età quando uno solo dei coniugi lo superi. La deroga, costituendo una eccezione alla regola generale, non potrebbe essere estesa interpretativamente dal giudice. Ma la mancata previsione della possibilità di deroga quando il limite del divario di età sia superato da entrambi gli adottanti contrasterebbe con i principi che la Costituzione stabilisce per la protezione dei minori (artt. 2, 3 e 31), giacché deve essere garantito a questi ultimi il diritto, considerato inviolabile, allo sviluppo della loro personalità, e devono essere rimossi gli ostacoli che si frappongono a tale pieno sviluppo. Per raggiungere questi obiettivi, la disciplina dell'adozione dovrebbe assicurare la protezione della personalità ed il preminente interesse del minore, consentendo che questi sia inserito in una famiglia che gli assicuri un sereno sviluppo.
2. - La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata
nel corso della fase del procedimento per l'adozione internazionale destinata
ad accertare l'idoneità dei coniugi, indipendentemente ed anzi prima che
l'autorità straniera emani il provvedimento di adozione, destinato ad essere,
successivamente, dichiarato efficace in Italia.
La dichiarazione di idoneità, per il suo carattere preliminare e generico,
solitamente non è correlata ad un minore già individuato. Ciò non esclude che
il decreto motivato del tribunale per i minorenni che dichiara tale idoneità
(art. 30 della legge n. 184 del 1983) possa contenere, per la necessaria
collaborazione con l'autorità straniera - che ispira ora anche la convenzione
per la tutela del minore e la cooperazione internazionale in materia di
adozione (fatta a L'Aja nel 1993, ratificata e resa esecutiva con legge 31
dicembre 1998, n. 476) - , ogni elemento necessario o utile perché possa essere
efficacemente tutelato l'interesse del minore, da porre in relazione alle
caratteristiche della famiglia adottiva, le quali devono essere apprezzate
dall'autorità straniera per valutare se quella famiglia soddisfa in concreto le
necessità del fanciullo (cfr. sentenza n. 10 del 1998). Nell'interesse di
quest'ultimo, quando uno dei requisiti previsti dalla legge italiana per
l'adozione sussiste solo in relazione alla situazione di uno specifico minore,
il quale abbia un particolare rapporto con i coniugi che intendono adottarlo,
la valutazione e la enunciazione di tale elemento condizionante l'idoneità
rientra naturalmente nel contesto del provvedimento che la accerta.
Il giudice rimettente ha dunque ritenuto, correttamente, di apprezzare sin dalla fase del procedimento per l'adozione internazionale, destinata ad accertare l'idoneità dei coniugi, la sussistenza di condizioni che consentano di derogare al requisito, stabilito come regola generale, del divario massimo di età tra adottanti e adottando; deroga che può essere affermata solo in rapporto alla situazione di uno specifico minore già individuato. Anche in questa fase del giudizio può trovare, quindi, applicazione la norma, oggetto della eccezione di legittimità costituzionale, che disciplina il limite dell'età per l'adozione, sicché la incidentale soluzione del dubbio di costituzionalità è rilevante ai fini della decisione che il giudice rimettente è chiamato ad emettere.
3. - La questione di legittimità costituzionale, prospettata nei
confronti del combinato disposto degli artt. 6 e 30 della legge n. 184 del
1983, è da considerare riferita all'art. 6, secondo comma, della stessa legge:
la sola disposizione che stabilisce, come regola generale per l'adozione di
minori sia italiani che stranieri, i limiti del divario di età che devono
sussistere fra adottanti e adottando. A tale disposizione l'art. 30 della
stessa legge semplicemente rinvia per indicare i requisiti che devono essere
accertati per la dichiarazione di idoneità all'adozione internazionale.
4. - Nel merito la questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.
La differenza di età tra gli adottanti ed il minore non costituisce un elemento
accidentale ed accessorio dell'idoneità dei coniugi ad adottare, ma è anzi un
elemento essenziale perché possa essere soddisfatto l'interesse del minore in
stato di abbandono ad essere definitivamente inserito in una famiglia di
accoglienza, che pienamente sostituisca quella naturale, instaurando un legame
di filiazione legale con gli adottanti, i quali assumono i doveri e le potestà
proprie dei genitori (sentenza n. 349 del 1998).
La differenza di età che separa il minore dai genitori adottivi deve essere contenuta in limiti analoghi a quelli che ordinariamente intercorrono tra genitori e figli (v. art. 8 della convenzione europea in materia di adozione di minori firmata a Strasburgo nel 1967, ratificata e resa esecutiva con legge 22 maggio 1974, n. 357), proprio perché tra adottanti e adottato si costituisca un rapporto non dissimile da quello naturale.
Il legislatore può, nell'esercizio della discrezionalità che gli è propria, stabilire i limiti del divario di età, sia minimo che massimo, tra adottanti ed adottando, determinandolo in rispondenza alle finalità che caratterizzano l'adozione legittimante e tenendo conto del contesto sociale nel quale questo istituto è destinato ad operare. Ma tale regola non può essere così assoluta da non tollerare, sempre che si rimanga nell'ambito di un divario di età compatibile con la funzione dell'adozione legittimante, alcuna eccezione: neanche quando la deroga alla regola generale non sia richiesta in ragione dell'ordinario interesse del minore a trovare una famiglia di accoglienza, interesse che può essere diversamente soddisfatto, ma risponda invece alla necessità di salvaguardare il minore da un danno grave e non altrimenti evitabile che a lui deriverebbe dal mancato inserimento in quella specifica famiglia adottiva, la sola che possa soddisfare tale esigenza.
In una simile situazione, e nei limiti in cui l'eccezione risponda ad un rigoroso criterio di necessità, è stata già affermata, in riferimento ai principi costituzionali che garantiscono la protezione dei minori (artt. 2 e 31 Cost.), la illegittimità costituzionale dell'art. 6, secondo comma, della legge n. 184 del 1983 (sentenza n. 303 del 1996). In correlazione con la situazione allora esaminata, la pronuncia di illegittimità costituzionale è stata contenuta nell'ipotesi in cui uno solo dei coniugi adottanti superasse di oltre quaranta anni l'età dell'adottato.
La medesima situazione di necessità per il minore giustifica la deroga che si renda egualmente indispensabile, per evitare il danno grave che gli deriverebbe dal mancato inserimento in quella specifica famiglia adottiva, anche quando la deroga si riferisca ad entrambi i coniugi adottanti, sempre che il divario di età si mantenga in quello che solitamente intercorre tra genitori e figli.
Non sarebbe difatti ragionevole non assicurare anche in tale situazione la medesima tutela per il minore che ne abbia necessità.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, secondo comma, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori), nella parte in cui non prevede che il giudice possa disporre l'adozione, valutando esclusivamente l'interesse del minore, quando l'età dei coniugi adottanti superi di oltre quaranta anni l'età dell'adottando, pur rimanendo la differenza di età compresa in quella che di solito intercorre tra genitori e figli, se dalla mancata adozione deriva un danno grave e non altrimenti evitabile per il minore.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 giugno 1999.
Depositata in cancelleria il 5 luglio 1999
4
Corte costituzionale, 24 luglio 1995, n. 361
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente -
Prof. Antonio BALDASSARRE
Giudici -
Prof. Vincenzo CAIANIELLO Giudice -
Avv. Mauro FERRI Giudice -
Prof. Luigi MENGONI Giudice -
Prof. Enzo CHELI Giudice -
Dott. Renato GRANATA Giudice -
Prof. Giuliano VASSALLI Giudice -
Prof. Francesco GUIZZI Giudice -
Prof. Cesare MIRABELLI Giudice -
Prof. Fernando SANTOSUOSSO Giudice -
Avv. Massimo VARI Giudice -
Dott. Cesare RUPERTO Giudice -
Dott. Riccardo CHIEPPA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 4
maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei
minori), promosso con ordinanza emessa il 22 settembre 1994 dal
Tribunale per i minorenni di Bologna sull'istanza proposta da
Gianluigi Guarnieri ed Elisabetta Schiavi, iscritta al n. 799 del
registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno 1995.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 14 giugno 1995 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Fatto
1. - Nel corso di un procedimento promosso per ottenere la dichiarazione di idoneità all'adozione internazionale, il Tribunale per i minorenni di Bologna, con ordinanza emessa il 22 settembre 1994, ha sollevato, in riferimento agli artt. 31 e 32 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori), nella parte in cui, stabilendo i requisiti dei coniugi che intendono adottare un minore, prevede che la valutazione della loro idoneità si debba riferire alle attitudini e risorse degli stessi e non all'intero ambiente familiare.
Il giudice rimettente premette che i coniugi, i quali intenderebbero adottare due minori stranieri, sono uniti in matrimonio da oltre tre anni, sono di straordinaria qualità umana ed hanno i requisiti richiesti, avendo già adottato un bambino straniero, risultato poi sieropositivo, perfettamente integrato nel loro ambiente ed amorevolmente accudito. Tuttavia proprio la presenza di un bambino sieropositivo nella famiglia in cui si chiede, sul presupposto dell'accertamento preventivo dell'idoneità dei coniugi, di poter inserire altri fanciulli pone problemi per la tutela sanitaria degli adottandi.
Il giudice rimettente richiama la giurisprudenza costituzionale, che, nel contesto di una attività di assistenza e cura alla persona, ha ritenuto doverosa la previsione di accertamenti sanitari dell'assenza di sieropositività all'infezione da HIV come condizione per l'espletamento di attività che comportino rischi per la salute dei terzi (sentenza n. 218 del 1994). Ritiene che questo principio debba essere tenuto presente anche quando si tratta di prefigurare, con l'adozione, la continuità di vita comune tra bambini, che può determinare, se si escludono regimi non accettabili di controllo e separazione, un rischio di contatto ematico non inferiore a quello delle categorie professionali che prestano cura alle persone.
Il Tribunale per i minorenni ritiene che la disposizione
denunciata non consenta di prendere in esame, per il giudizio di idoneità
all'adozione, soggetti diversi dai coniugi, e non permetta di valutare le
situazioni nelle quali non è la condizione dei genitori a costituire il
problema, bensì quella del figlio già inserito nella famiglia. Questa
restrizione del campo di giudizio sarebbe in contrasto con gli artt. 31 e 32
della Costituzione, che stabiliscono il dovere della Repubblica di proteggere
l'infanzia e di tutelare la salute. Difatti sarebbe consentito dichiarare
l'idoneità all'adozione anche quando vi sia un rischio gravissimo per la salute
dei minori stranieri da adottare.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per l'infondatezza della questione.
L'Avvocatura sostiene che il dubbio di legittimità costituzionale
muove da preoccupazioni condivisibili, ma non appare fondato. L'interpretazione
complessiva della legge n. 184 del 1983, anche ai fini della dichiarazione di
idoneità all'adozione internazionale, non solo consente, ma impone al giudice
di valutare, con i requisiti individuali, anche la complessiva situazione
familiare dei coniugi che richiedono l'adozione e nel cui ambito sarà accolto
il minore. L'art. 22 della legge n. 184 del 1983 stabilisce espressamente che
per procedere all'affidamento preadottivo occorre considerare la salute e
l'ambiente familiare degli adottanti. Sebbene questa disposizione si riferisca
ad una fase della procedura di adozione che nell'adozione di minori stranieri
il giudice nazionale non affronta, gli elementi in essa elencati rappresentano
un'esplicitazione delle circostanze che debbono concorrere favorevolmente per
una prognosi positiva sull'esito dell'affidamento e, quindi, anche per valutare
l'idoneità dei coniugi, tanto per l'adozione interna che per quella
internazionale.
Questa interpretazione, ricorda l'Avvocatura, trova pieno conforto nella
giurisprudenza in materia di dichiarazione dell'idoneità all'adozione
internazionale, che tiene conto del contesto familiare e sociale dei
richiedenti.
Diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale investe l'art. 6
della legge 4 maggio 1983, n. 184, che, nel contesto della disciplina
dell'adozione e dell'affidamento dei minori, stabilisce i requisiti soggettivi
degli adottanti e, tra questi, che si tratti di coniugi "idonei ad
educare, istruire ed in grado di mantenere i minori che intendono
adottare".
Il Tribunale per i minorenni di Bologna ritiene che questa disposizione,
facendo riferimento alle sole attitudini e risorse dei coniugi, non consenta di
tenere conto, anche ai fini della dichiarazione di idoneità all'adozione
internazionale, dell'intero ambiente familiare. Sarebbe così irrilevante la
presenza di un altro figlio, esso pure adottivo, la cui sieropositività
all'infezione da HIV potrebbe mettere a rischio la salute dei minori stranieri
da adottare ed inserire nella convivenza familiare. Ne deriva il dubbio che la
mancata previsione di un giudizio di idoneità all'adozione riferito all'intero
ambiente familiare degli adottanti violi gli artt. 31 e 32 della Costituzione,
che stabiliscono rispettivamente il dovere della Repubblica di proteggere
l'infanzia e di tutelare la salute.
2. - La disciplina complessiva dell'adozione delineata dalla legge
n. 184 del 1983 ha, come essenziale e dominante obiettivo, l'interesse dei
minori ad un ambiente familiare stabile ed armonioso, nel quale essi possano
crescere sviluppando la loro personalità in un sano ed equilibrato contesto di
vita, affettivo ed educativo. L'adozione implica di necessità il pieno
inserimento del minore nella comunità familiare adottiva (sentenza n. 89 del
1993) e presuppone la valutazione dell'idoneità dei genitori adottivi non nella
loro isolata individualità, ma nel contesto della famiglia di definitiva
accoglienza, nella quale l'adottato è chiamato ad integrarsi pienamente. Le
condizioni di vita e di salute nella comunità familiare concorrono, quindi, ad
offrire al prudente apprezzamento del giudice elementi di valutazione
dell'idoneità dei coniugi, che nella stessa comunità hanno naturale
responsabilità ad educare, istruire e mantenere i figli anche adottivi, ai
quali deve essere garantito un ambiente che prevedibilmente assicuri loro, in
un contesto familiare, quella crescita sana e quello sviluppo armonioso, che
costituiscono ragione e finalità dell'adozione dei minori. Del resto
l'attitudine ad educare, la situazione personale ed economica, la salute e
l'ambiente familiare sono, tutti, aspetti che concorrono ad offrire elementi di
valutazione dell'idoneità degli adottanti (art. 22 della legge n. 184 del 1983)
e che non sono ristretti alla sola adozione nazionale.
Questi principi che ispirano la legge n. 184 del 1983 sono del tutto coerenti
con quelli espressi dalle convenzioni internazionali dirette a proteggere in
modo specifico i minori, le quali ammettono e disciplinano l'adozione
esclusivamente nell'interesse superiore del fanciullo (si veda in particolare
l'art. 21 della Convenzione sui diritti del fanciullo, firmata a New York il 20
novembre 1989, ratificata e resa esecutiva con la legge 27 maggio 1991, n.
176). Così, nel decidere sull'adozione, è previsto che si tenga conto, oltre
che della personalità, della salute e della situazione economica
dell'adottante, anche della vita della sua famiglia e della situazione del suo
ambiente familiare (art. 9 della Convenzione europea in materia di adozione dei
minori, firmata a Strasburgo il 24 aprile 1967, ratificata e resa esecutiva con
la legge 22 maggio 1974, n. 357).
Non è dunque escluso dal complesso delle valutazioni rimesse al giudice, che
deve decidere dell'idoneità dei coniugi adottanti, l'apprezzamento in concreto,
sulla base di tutti gli elementi di fatto ritenuti utili per il giudizio, della
loro attitudine ad educare ed istruire i minori tenendo conto dell'intero
ambiente familiare, senza che sia in astratto di ostacolo preclusivo, ma
neppure in principio indifferente, l'infermità di componenti della comunità familiare
nella quale il minore adottando sia chiamato a vivere e ad integrarsi, dovendo
ogni situazione essere prudentemente valutata dal giudice nel preminente
interesse dell'adottando, anche quando questi, come nell'adozione
internazionale, non sia ancora individuato.
Questa interpretazione dell'art. 6 della legge n. 184 del 1983, affermata più
volte nella giurisprudenza ordinaria, coerente con le enunciazioni delle
convenzioni internazionali che, rese esecutive, concorrono a configurare il
nostro ordinamento normativo, è adeguata ai principi costituzionali indicati
dal giudice rimettente e consente di ritenere non fondata la questione di
legittimità costituzionale.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori), sollevata, in riferimento agli artt. 31 e 32 della Costituzione, dal Tribunale per i minorenni di Bologna con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 luglio 1995.
Depositata in cancelleria, il 24 luglio 1995.
5
Corte costituzionale, 6 luglio 1994, n. 281
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Giudici
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
Prof. Fernando SANTOSUOSSO
Avv. Massimo VARI
Dott. Cesare RUPERTO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, primo comma,
della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e
dell'affidamento dei minori), promosso con ordinanza emessa l'11
gennaio 1993 dal Tribunale per i minorenni di Genova sull'istanza
proposta da {Parodi Roberto} ed altra, iscritta al n. 130 del
registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n.14, prima serie speciale, dell'anno 1993.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 febbraio 1994 il Giudice
relatore Fernando Santosuosso.
Fatto
1. - Chiamato a giudicare sull'ammissibilità della domanda di adozione nazionale ed internazionale presentata in data 30 maggio 1992 dai coniugi {Roberto Giovanni Parodi} e {Anna Lau Burattini}, il Tribunale per i minorenni di Genova ha sollevato, con ordinanza emessa l'11 gennaio 1993, questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, primo comma, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori), in riferimento agli artt. 2 e 3 della Costituzione.
In fatto, rileva il Tribunale che i coniugi istanti, regolarmente
coniugati dal giorno 26 marzo 1992, non possono aver accolta la domanda de qua,
richiedendo la disposizione impugnata un minimo di tre anni di matrimonio.
Il giudice a quo rileva tuttavia che il {Parodi} e la {Burattini} deducono di
essere conviventi dal 17 marzo 1982, come risultante dai certificati di
convivenza e di residenza storici allegati all'istanza. Poichè l'art. 6 della
legge prevede come condizione per l'idoneità degli adottanti la durata
triennale post- matrimoniale e non della convivenza, il Tribunale solleva la
suddetta questione di costituzionalità, nella parte in cui la disposizione
impugnata "non consente di dare rilevanza, nei confronti dei coniugi uniti
in matrimonio, alla durata della pregressa stabile e prolungata convivenza more
uxorio comprovata dalle acquisizioni documentali".
A parere del giudice a quo, la norma si porrebbe in contrasto con l'art.2 della
Costituzione, in quanto detta disposizione non tutela sufficientemente la
famiglia di fatto come formazione sociale, e con l'art.3 della Costituzione, in
quanto verrebbero disciplinate in modo diverso le coppie che, accomunate dal
fatto di essere unite in matrimonio, dovrebbero ricevere analoga forma di
tutela anche relativamente alla materia delle procedure adozionali. Rileva
infatti il giudice a quo che, pur dovendosi riconoscere diversità tra la
famiglia di fatto e quella legittima, appare tuttavia irragionevole un
trattamento differenziato tra una coppia di coniugi unita in matrimonio da due
mesi, e tuttavia forte di una convivenza more uxorio protrattasi senza
interruzione per dieci anni, ed una coppia di coniugi che al momento della
presentazione della domanda al Tribunale possano vantare esclusivamente il
requisito del richiesto triennio matrimoniale.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza
della questione sotto entrambi i profili prospettati dall'ordinanza di
rimessione.
In relazione al presunto contrasto con l'art. 2 della Costituzione, osserva la
difesa erariale che, sebbene sia da riconoscere alla famiglia di fatto la
dignità di formazione sociale, è viceversa da escludersi la configurabilità di
un diritto (inviolabile) dei richiedenti ad ottenere un provvedimento positivo
di adozione, essendo tale istituto finalizzato principalmente ad assicurare la
più conveniente forma di assistenza ai minori abbandonati. Quanto alla ritenuta
violazione dell'art. 3 della Costituzione, la difesa erariale rileva la non
equiparabilità tra famiglia di fatto e famiglia legittima, essendo indubitabile
che la Costituzione, pur non negando qualche considerazione per forme naturali
di rapporto di coppia diverse dalla struttura giuridica del matrimonio,
riconosce una dignità superiore alla famiglia legittima.
In merito infine al rilievo mosso dal giudice a quo circa la razionalità della
disposizione impugnata, osserva l'Avvocatura dello Stato che il requisito della
durata almeno triennale del rapporto matrimoniale non è richiesto solo come
garanzia di stabilità, ma anche "come garanzia che il comune progetto di
disponibilità all'adozione nasca anche in relazione all'esperienza maturata per
un dato tempo in ordine al fatto primario della filiazione secondo natura in
costanza di matrimonio".
È per questo che l'istituto è stato modellato dal legislatore in forma quanto
più possibile vicina alla struttura di una famiglia regolare, sulla base del
principio della imitatio naturae: ed il termine di tre anni rappresenta
pertanto il periodo minimo durante il quale il progetto di famiglia formulato
in comune dai coniugi può maturare anche a seguito dell'esperienza avuta ed ai
propositi di vivere stabilmente insieme in un nucleo vincolato dal diritto.
Diritto
1. - Il Tribunale per i minorenni di Genova dubita della legittimità costituzionale dell'art. 6, primo comma, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori) nella parte in cui dispone che ai fini dell'idoneità ad adottare gli aspiranti siano uniti in matrimonio da almeno tre anni. A parere del giudice a quo, si ravviserebbe un contrasto con l'art. 2 della Costituzione, per violazione della tutela che deve riconoscersi alla famiglia di fatto come formazione sociale, e con l'art. 3, per disparità di trattamento e irragionevolezza, posto che la tenuta di coppia dei coniugi da poco tempo sposati, ma conviventi da dieci anni, appare superiore a quella offerta da coniugi uniti in matrimonio da un triennio.
2. - Va premesso che la Convenzione in materia di adozione dei
minori, firmata a Strasburgo il 24 aprile 1967 (alla quale l'Italia ha dato
esecuzione con legge 22 maggio 1974, n. 357) stabilisce che quando sia una
coppia a far domanda di adozione, essa sia unita in matrimonio (art. 6), e che
compito delle autorità competenti è di provvedere "a che l'adozione
procuri al minore un ambiente familiare stabile ed armonioso" (art. 8).
La norma della legge italiana n. 184 del 1983 recepisce tale indicazione, ed è coerente
col principio, riconosciuto da questa Corte (sentenze n. 89 del 1993; n. 310
del 1989; n. 404 del 1988;nn. 198 e 237 del 1986; n. 11 del 1981; n. 45 del
1980), secondo cui l'istituto dell'adozione è finalizzato alla tutela
prevalente dell'interesse del minore. Tale principio comporta, fra l'altro,
che, ai fini della complessa opera di selezione dei soggetti idonei a svolgere
il delicatissimo compito di educare ed accogliere un bambino abbandonato,
costituisce criterio fondamentale quello che la doppia figura genitoriale sia
unita dal "vincolo giuridico che garantisce stabilità, certezza,
reciprocità e corrispettività di diritti e doveri del nucleo in cui il minore
sarà accolto" (sentenza n. 310 del 1989).
Il giudice a quo non pone in discussione sul punto la scelta adottata dal legislatore italiano, che, al pari di numerosi legislatori europei, intende il matrimonio, a tal fine, non solo come "atto costitutivo" ma anche come "rapporto giuridico", vale a dire come vincolo rafforzato da un periodo di esperienza matrimoniale, in cui sia perdurante la volontà di vivere insieme in un nucleo caratterizzato da diritti e doveri. Nè l'ordinanza di rimessione lamenta che il criterio dei tre anni successivi alle nozze si configuri come requisito minimo presuntivo a dimostrazione della stabilità del rapporto matrimoniale, giustificato dall'esigenza di rafforzare il delicato compito del Tribunale nella scelta delle coppie più idonee all'adozione, con la precisazione legale di criteri il più possibile obiettivi ed uniformi.
3. - Il giudice a quo pone invece una diversa questione di
legittimità costituzionale, legata alla prospettazione sulla fungibilità al
triennio post-matrimoniale di un uguale o superiore periodo -anteriore al
matrimonio- di convivenza more uxorio: dubita infatti il giudice rimettente che
l'esclusione di tale fungibilità ponga la disposizione in contrasto con gli
artt. 2 e 3 della Costituzione.
In relazione al primo parametro invocato la questione è infondata.
Non si può invero ravvisare la violazione dell'art. 2 della Costituzione,
atteso che, da un lato, l'aspirazione dei singoli ad adottare non può
ricomprendersi tra i diritti inviolabili dell'uomo, e, dall'altro, che anche
qualificando la famiglia di fatto come formazione sociale, non per questo
deriverebbe che alla stessa sia riconosciuto il diritto all'adozione, come
previsto per la famiglia fondata sul matrimonio (art. 29 della Costituzione:
cfr. sentenza n. 310 del 1989, n.404 del 1988, n.237 del 1986).
La questione è invece inammissibile in ordine alla denunziata violazione
dell'art. 3 della Costituzione. Al riguardo il giudice a quo rileva che, se
"lo scopo della norma è quello di poter fare affidamento su potenziali
genitori forti di un rapporto di coppia già sperimentato come stabile", la
tenuta della coppia sposata da poco tempo, ma garantita da un lungo periodo
precedente di convivenza potrebbe risultare "superiore a quella offerta da
coniugi uniti in matrimonio da più di tre, cinque o sette anni". Di qui la
doglianza di discriminazione irragionevole.
4. - In proposito questa Corte non può ignorare, per un verso, il sempre
maggiore rilievo che, nel mutamento del costume sociale, sta acquistando la
convivenza more uxorio, alla quale sono state collegate alcune conseguenze
giuridiche (cfr. sentenza n. 404 del 1988). Nè può per altro verso negarsi
validità alla suggestiva considerazione che, proprio ai fini della tutela
dell'interesse del minore, la solidità di una vita matrimoniale potrebbe
risultare, oltre che da una convivenza successiva alle nozze protratta per
alcuni anni, anche da un più lungo periodo, anteriore alle nozze,
caratterizzato da una stabile e completa comunione materiale e spirituale di
vita della coppia stessa, che assuma poi col matrimonio forza vincolante.
Pertanto, fermo restando questo primo e indeclinabile presupposto matrimoniale
(con i diritti e doveri che ne conseguono), la scelta potrebbe, eventualmente,
cadere anche su coniugi sposati da meno di tre anni, ma con una consistente
convivenza more uxorio precedente alle nozze.
Tuttavia, affinchè l'esercizio di questo potere di scelta sia garantito da una
certa uniformità di ponderato comportamento su tutto il territorio nazionale,
tale da evitare, nella delicata materia de qua, possibili disparità di
trattamento tra adottandi o tra coniugi, occorrerebbe definire alcuni criteri
oggettivi, svolgenti l'analoga funzione sopra ricordata del triennio di
convivenza matrimoniale, in ordine -ad esempio- alla durata ed alle
caratteristiche del rapporto, soprattutto affinché la convivenza non sia
meramente occasionale, ma prodromica alla creazione di un "ambiente
familiare stabile e armonioso" (cfr. anche sentenza n. 184 del 1994).
Ma ciò appartiene alla competenza del legislatore, cui spetta operare scelte
così complesse attraverso una interpretazione combinata di diversi elementi e
valori di una società in continua evoluzione.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art.6, primo comma, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina
dell'adozione e dell'affidamento dei minori), sollevata, in riferimento
all'art. 2 della Costituzione, dal Tribunale per i minorenni di Genova con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
primo comma, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e
dell'affidamento dei minori), sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal Tribunale per i minorenni di Genova con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 23/06/94.
Francesco Paolo CASAVOLA, Presidente
Fernando SANTOSUOSSO, Redattore
Depositata in cancelleria il 06/07/94.
6
Corte costituzionale, 20 luglio 1992, n. 344
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Dott. Aldo CORASANITI
Giudici
Dott. Francesco GRECO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27 della legge
4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento
dei minori), promosso con ordinanza emessa il 20 dicembre 1991 dalla
Corte di appello di Venezia, sezione per i minorenni, sul ricorso
proposto da {Guerra Antonio} ed altra, iscritta al n. 118 del
registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n.11, prima serie speciale, dell'anno 1992;
udito nella camera di consiglio del 17 giugno 1992 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Fatto
1. - La Corte di appello di Venezia, sezione per i minorenni, con ordinanza emessa il 20 dicembre 1991 ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 10 e 30 della Costituzione, dell'art. 27 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori), nella parte in cui non prevede la revoca per gravi motivi, nell'interesse dell'adottato, dell'adozione e dell'acquisto dello stato di figlio legittimo.
La questione è stata sollevata su eccezione delle parti nel corso di un giudizio promosso dai coniugi {Guerra Antonio} e {Rianna Adriana}, genitori adottivi del minore {Luca}, i quali avevano proposto reclamo contro il provvedimento del Tribunale per i minorenni di Venezia di reiezione della istanza di revoca dell'adozione, presentata a seguito dell'asserito ripristino dei rapporti tra il minore e la madre naturale.
La Corte di appello di Venezia osserva che, a differenza dell'adozione semplice dei minori e di quella dei maggiorenni, l'adozione piena, nel sistema introdotto dalla legge n. 184 del 1983, non può essere revocata per alcun motivo. Lo stato di figlio legittimo in capo al minore adottato può cessare esclusivamente per effetto di un'altra adozione dello stesso minore, giustificata dalla situazione di abbandono in cui egli si sia venuto in ipotesi nuovamente a trovare.
Il giudice rimettente ritiene che la disposizione denunciata contrasti con il principio ispiratore delle moderne discipline dell'adozione, principio che configura la revoca come strumento di protezione dell'adottato contro il fallimento del rapporto, utile per rendere possibile una nuova adozione o per ripristinare i legami familiari preesistenti. Questa tendenza si sarebbe manifestata nella legislazione olandese e tedesca e, ad avviso della Corte di appello di Venezia, anche nella Convenzione europea in materia di adozione e di minori (firmata a Strasburgo il 24 aprile 1967 e ratificata in forza della legge 22 maggio 1974, n. 357), che prevede la revoca dell'adozione per decisione di un'autorità giudiziaria o amministrativa per gravi motivi e solo nel caso in cui la revoca per tali motivi sia ammessa dalla legge (art. 13).
Il giudice rimettente sospetta che la esclusione di ogni possibilità di revoca si ponga in contrasto con le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e, quindi, con l'art. 10 della Costituzione.
Il giudice a quo osserva anche che la legge n. 184 del 1983 consente eccezionalmente la revoca della adozione pronunciata in casi particolari e la cessazione degli effetti della adozione (artt. 51 e 53).
Ne deriverebbe una non ragionevole disparità di trattamento per la adozione legittimante, soprattutto se si considera che anche l'adozione in casi particolari presuppone (nell'ipotesi di cui all'art.44 lettera c) l'accertamento dello stato di abbandono e la dichiarazione dello stato di adottabilità.
La Corte rimettente sottolinea inoltre che la "finzione di biologicità" della filiazione adottiva, spinta fino al punto da superare il reale fondamento del vincolo, condurrebbe ad effetti contrastanti con l'interesse del minore. L'esclusione della revoca anche quando siano dimostrati il fallimento dell'adozione e la possibilità di un ripristino dei rapporti con i genitori naturali sarebbe contraria alla funzione e alle finalità proprie dell'istituto ed alla particolare tutela riconosciuta al minore dall'art. 30, secondo comma, della Costituzione.
2. - É intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o, comunque, per la infondatezza della questione.
Si deve difatti tenere conto , ad avviso dell'Avvocatura, che
l'adozione legittimante è disposta a conclusione di un procedimento, nel quale
viene attribuita la massima considerazione alla particolare situazione in cui
versa il minore ed all'idoneità, sperimentata in concreto, della coppia
adottante. La scelta del legislatore di rendere stabile e irrevocabile lo stato
di figlio legittimo dell'adottato può essere opinabile sul piano della
opportunità, ma non contrasta con alcuna esigenza costituzionale.
La differente soluzione che la legge offre, prevedendo la revoca nell'adozione
in casi particolari, non lede il principio di eguaglianza, in quanto l'adozione
legittimante si fonda su presupposti e attribuisce uno stato diverso. Non può
essere operato un confronto tra le due forme di adozione. Al riguardo
l'Avvocatura ricorda che la Corte costituzionale ha ritenuto che la disciplina
particolare non può costituire parametro utile, in relazione al principio di
uguaglianza, ai fini di un giudizio di legittimità della normativa generale
(sentenze n.46 del 1983 e n. 6 del 1988).
Comunque le cause di revoca disciplinate dagli artt.51, 52 e 53 della legge n.
184 del 1983 per l'adozione in casi particolari rimangono, ad avviso della
Avvocatura, estranee al caso esaminato dal giudice a quo. Non conferente
sarebbe infine il richiamo all'art.10, primo comma, della Costituzione, giacchè
non vengono in rilievo norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute. Non attinente alla fattispecie sarebbe, infine, il richiamo
all'art. 30, secondo comma, della Costituzione.
Diritto
1. - La Corte di appello di Venezia, sezione per i minorenni,
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 27 della legge 4 maggio 1983,
n. 184 (Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori), nella parte in
cui non prevede che possa essere pronunciata la revoca per gravi motivi,
nell'interesse dell'adottato, dell'adozione e dell'acquisto dello stato di
figlio legittimo.
La disposizione, sottoposta alla verifica della legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 3, 10 e 30 della Costituzione, prevede che per effetto
dell'adozione l'adottato acquista lo stato di figlio legittimo degli adottanti,
dei quali assume e trasmette il cognome.
Con l'adozione cessano inoltre i rapporti dell'adottato verso la famiglia
d'origine, salvi i divieti matrimoniali.
2. - La disciplina dell'adozione, quale risulta dalla legge n. 184 del 1983, è
volta ad attribuire al minore, che versa in stato di abbandono, un ambiente
familiare definitivamente stabile, idoneo ad assicurargli la educazione, la
istruzione ed il mantenimento da parte dei genitori adottivi, con i quali si
costituisce, nell'interesse del minore, un vincolo di filiazione assimilato a
quello della filiazione legittima.
Il legislatore ha ritenuto opportuno costruire come definitivo
questo vincolo, rendendo irretrattabile la adozione, indipendentemente dalle
vicende che seguono nella famiglia adottiva, nella quale si intendono affermare
rapporti affettivi, rischi di difficoltà, opportunità di un loro superamento,
non dissimili da quelli propri di ogni altra comunità familiare. Perché si
possano produrre effetti così profondi e duraturi il legislatore ha preordinato
una procedura complessa, articolata in più fasi volte ad accertare
rigorosamente, prima della definitiva pronuncia di adozione, la esistenza dei
presupposti oggettivi per una adozione preordinata all'interesse del minore, la
idoneità dei soggetti, la sperimentata integrazione tra adottanti e adottato in
una funzionale unità familiare. Risultano così circondati da particolari
cautele, in un disegno normativo che esige grande accuratezza ed elevata
responsabilità nelle sue applicazioni, la dichiarazione di adottabilità dei
minori che versano in stato di abbandono, la valutazione della idoneità dei
coniugi che intendono adottare un minore per svolgere in piena responsabilità
il ruolo di genitori, la verifica della soluzione adottiva che si prospetta,
sperimentandone gli esiti nel corso del necessario e controllato periodo di
affidamento preadottivo.
In questo contesto la scelta operata dal legislatore di escludere la
revocabilità della adozione muove in un ambito di discrezionalità che non
attinge alla irragionevolezza. Inoltre non può essere invocata, come elemento
di comparazione della assenza di tale revocabilità, la revoca dell'adozione in
casi particolari, prevista dagli artt. 51 e 53 della stessa legge n. 184 del
1983 per eventi del tutto eccezionali nel rapporto tra adottante ed adottato
(attentato alla vita, commissione di altri delitti dell'uno in danno dell'altro
o viceversa; violazioni dei doveri incombenti sugli adottanti).
Difatti, al di là della diversità di effetti e della non piena
comparabilità tra adozione legittimante ed adozione in casi speciali, per
quest'ultima manca comunque la verifica che con l'affidamento preadottivo
precede la definitività dell'adozione.
Utili argomenti a favore della necessaria previsione dell'istituto della revoca
della adozione non possono neppure essere tratti dalla Convenzione europea in
materia di adozione di minori, invocata dal giudice rimettente,
indipendentemente dal valore da attribuire a tale Convenzione quale ipotetico
parametro di raffronto.
Difatti la Convenzione europea non prevede la necessità dell'istituto della
revoca dell'adozione, ma impone piuttosto cautele nel caso in cui la revoca sia
ammessa, come può esserlo, in base ad una valutazione discrezionale di
opportunità operata dalla legge (art. 13).
Parimenti inconferente si palesa il prospettato riferimento all'art.30, secondo
comma, della Costituzione, se si considera che l'istituto dell'adozione di
minori rappresenta uno dei modi con cui si tende, nel disegno normativo, e si
deve tendere, nella concretezza della esperienza, a provvedere affinché siano
assolti i compiti dei genitori nei casi di loro incapacità.
La questione di legittimità costituzionale proposta è pertanto infondata.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 27 della legge 4 maggio 1983, n.184 (Disciplina dell'adozione e
dell'affidamento dei minori), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 10 e 30
della Costituzione, dalla Corte di appello di Venezia, sezione per i minorenni,
con ordinanza emessa il 20 dicembre 1991.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 07/07/92.
Aldo CORASANITI, Presidente
Cesare MIRABELLI, Redattore
Depositata in cancelleria il 20/07/92.
7
Corte costituzionale, 17 luglio 2002, n. 355
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Massimo VARI Giudice
- Riccardo CHIEPPA "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE"
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 36, comma
8, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed
armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto
sulle pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi
ed aree pubbliche dei Comuni e delle Province nonché della tassa per
lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'articolo 4
della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della
finanza territoriale), promosso con ordinanza emessa l'8 marzo 2001
dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, iscritta al
n. 964 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale, dell'anno
2002.
Visti l'atto di costituzione della parte privata del giudizio
principale nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 2002 il Giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
uditi l'avvocato Federico Sorrentino per la parte privata del
giudizio principale e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, dovendo decidere su due ricorsi diretti ad ottenere, l'uno, l'annullamento del provvedimento del Comune di Genova con il quale era stata respinta la richiesta di autorizzazione alla installazione di un impianto pubblicitario su un sottoponte ferroviario sito in quel Comune, presentata nel 1995, e, l'altro, l'annullamento della ordinanza dirigenziale con la quale era stata disposta la rimozione del predetto impianto, ha sollevato, in riferimento all'articolo 41 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 8, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei Comuni e delle Province nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale).
La disposizione censurata stabilisce che "il Comune non dà corso alle istanze per l'installazione di impianti pubblicitari, ove i relativi provvedimenti non siano già stati adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto, né può autorizzare l'installazione di nuovi impianti fino all'approvazione del regolamento comunale e del piano generale previsti dall'art. 3".
Ad avviso del remittente, alla luce della normativa vigente, il
diniego opposto dal Comune di Genova alla richiesta di autorizzazione alla
installazione dell'impianto pubblicitario sul sottopasso ferroviario, motivato
con il rilievo che "non sono assentibili impianti come quello richiesto
fino all'approvazione del piano generale degli impianti previsto dall'art. 3
d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507", sarebbe giustificato, dal momento che
tale piano è stato adottato dal Comune di Genova con deliberazione in data 30
luglio 1998, successivamente, quindi, alla data di presentazione della
richiesta di autorizzazione. Del resto, prosegue il remittente, trattandosi di
impianto ubicato in ambito ferroviario e comunque visibile dalla pubblica via,
non potrebbe dubitarsi della necessità dell'autorizzazione comunale, la quale è
condizionata al rispetto di tutte le condizioni relative al tipo di pubblicità
considerato, ivi comprese quelle poste dall'art. 36, comma 8.
Della legittimità costituzionale di tale disposizione, peraltro, dubita il
giudice a quo, giacché la stessa, non prevedendo, a differenza di quanto
dispone il comma 2 dell'art. 36 del medesimo decreto legislativo per l'adozione
del regolamento comunale, il termine entro il quale il Comune deve provvedere
alla adozione del piano generale degli impianti pubblicitari, avrebbe l'effetto
di comprimere in maniera indeterminata nel tempo e non correlata ad alcun
pubblico interesse (la cui tutela militerebbe, anzi, per una sollecita entrata
in vigore del piano), la libera iniziativa economica.
2. - Si è costituta nel presente giudizio la parte privata del
giudizio principale e ha chiesto l'accoglimento della questione.
La difesa della parte privata sostiene che la disposizione censurata, in quanto
prevede che una attività economica, subordinata ad autorizzazione, possa essere
interdetta, non perché esercitata in violazione di altri interessi
costituzionali meritevoli di tutela, ma soltanto perché l'amministrazione non
abbia approvato il piano degli impianti, contrasterebbe con l'art. 41 della Costituzione.
Infatti, al cospetto di altri interessi, anche pubblici, che non ricevono pari
tutela in Costituzione, non dovrebbe essere l'interesse del privato allo
svolgimento dell'attività economica ad assumere valenza recessiva. A questo
proposito, la difesa privata ricorda che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, l'iniziativa economica privata può essere sì limitata, ma solo in
ragione di interessi di ordine superiore, economici o sociali, che assumono
rilievo a livello costituzionale, restando in ogni caso decisivo il necessario
e ragionevole bilanciamento che il legislatore operi tra questa e gli interessi
nel caso concreto confliggenti (sentenza n. 393 del 2000).
Nella fattispecie in esame, ci si troverebbe invece di fronte ad una situazione
di vero e proprio blocco dell'attività economica: non si tratterebbe, quindi,
di una mera compressione dell'attività, ma della totale esclusione della
possibilità di esercizio della attività stessa per un periodo non
predeterminato. In ciò, dovrebbe ravvisarsi una lesione del generale principio
di proporzionalità, il quale non consentirebbe in alcun caso che la
compressione di una situazione soggettiva si spinga oltre quanto strettamente
necessario per tutelare gli interessi considerati, sino a imporre una restrizione
all'attività economica che risulti assoluta e protratta per un tempo
illimitato, o il cui termine non sia configurato come perentorio e di durata
ragionevole, ma sia lasciato all'arbitrio dell'amministrazione.
Pur non negando che l'attività di installazione di impianti pubblicitari possa essere sottoposta al controllo da parte dell'ente locale al fine del rispetto dei valori urbanistici (estetici, ambientali e di decoro dell'assetto urbano) cui esso è preposto, né che l'esercizio di tale potere possa, a sua volta, essere oggetto di una pianificazione comunale, in modo da offrire all'ente locale parametri obiettivi per i suoi interventi e al privato criteri di orientamento per la propria attività, la parte privata conclude affermando che l'omessa approvazione dell'atto di pianificazione non potrebbe mai precludere un'attività economica di per sé non rientrante nei divieti di cui all'art. 41, secondo comma, Cost., ma oggetto di disciplina ai sensi del terzo comma del medesimo articolo.
3. - È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto, in primo luogo, che la questione sia dichiarata inammissibile, dal momento che con essa si solleciterebbe un intervento additivo consistente nella determinazione di un termine da introdurre nell'art. 36, comma 8, del d.lgs. n. 507 del 1993, e cioè lo svolgimento di una funzione che sarebbe propria del legislatore in considerazione degli interessi pubblici che lo stesso remittente riconosce esistenti e meritevoli di tutela.
Nel merito, la questione sarebbe anche infondata, in quanto proprio l'esistenza di quegli interessi pubblici darebbe ragione della particolare ponderazione valutativa richiesta ai Comuni nell'emanazione del provvedimento amministrativo generale nel proprio ambito territoriale, e giustificherebbe la mancata previsione di un termine che, del resto, non potrebbe non avere natura ordinatoria.
4. - In prossimità dell'udienza, la parte privata ha depositato una memoria illustrativa, con la quale insiste per la declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione censurata.
La difesa richiama in primo luogo una recente pronuncia della Corte di cassazione, nella quale si afferma che la pubblicità rientra nella libertà di iniziativa economica privata, che è tutelata dall'art. 41 Cost.; ciò vorrebbe dire, ad avviso della parte, che essa è attività economica libera quanto all'iniziativa e che tale resta quando il suo svolgersi non contrasti con i valori indicati nell'art. 41, secondo comma, Cost. e nei limiti in cui non sia oggetto di programmazione e controllo (e cioè di conformazione) imposti da provvedimenti legislativi adottati ai sensi del terzo comma del medesimo articolo.
Ricorda poi la giurisprudenza di questa Corte in materia di vincoli di inedificabilità, e in particolare il principio secondo cui solo entro i limiti della non irragionevolezza può riconoscersi l'ammissibilità sul piano costituzionale di proroghe in via legislativa degli stessi, e quella del Consiglio di Stato, secondo cui l'obbligo della temporaneità dei vincoli urbanistici potrebbe ritenersi assolto nel caso in cui la legge stabilisca misure di salvaguardia in attesa dell'emanazione dei piani regolatori, prevedendo misure sostitutive nei confronti degli enti inadempienti.
Nella sua memoria la parte privata contesta inoltre l'impostazione difensiva dell'Avvocatura dello Stato, in quanto non terrebbe conto del fatto che, nella specie, sono coinvolte anche situazioni soggettive private protette costituzionalmente e che è in discussione non il potere di pianificazione dell'amministrazione, ma solo l'effetto che dalla mancata adozione del piano generale deriverebbe, e cioè l'indefinito protrarsi dell'impedimento all'esercizio dell'attività economica. Si concretizzerebbe, in tal modo, una ingiustificata lesione della posizione del privato senza che la responsabilità dell'amministrazione pubblica venga in alcun modo sanzionata.
La difesa privata ritiene quindi giustificati gli sforzi interpretativi compiuti da diversi TAR, i quali, avvertita l'irrazionalità e l'ingiustizia di una disposizione che trasforma un colpevole ritardo dell'amministrazione nell'attività pianificatoria in un irreparabile pregiudizio per gli operatori del settore, hanno rifiutato una interpretazione meramente letterale della disposizione stessa e, richiamando il dovere di una interpretazione adeguatrice, hanno ritenuto l'esistenza di un obbligo per l'amministrazione comunale di svolgere l'attività autorizzatoria anche in mancanza del piano generale degli impianti pubblicitari ovvero hanno ritenuto applicabile all'adozione di tale piano il medesimo termine stabilito dall'art. 36, comma 2, per l'adozione del regolamento comunale per la pubblicità di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 507 del 1993.
Diritto
1 - Viene all'esame della Corte la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 36, comma 8, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei Comuni e delle Province nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale), nella parte in cui dispone che il Comune non possa autorizzare l'installazione di nuovi impianti pubblicitari fino all'approvazione del regolamento comunale e del piano generale degli impianti previsti dall'art. 3 del medesimo decreto legislativo. Tale disposizione, ad avviso del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, contrasterebbe con l'art. 41 della Costituzione, in quanto, non prevedendo alcun termine entro il quale il Comune deve provvedere all'adozione del piano generale degli impianti pubblicitari ( a differenza di quanto dispone il comma 2 dell'art. 36 del citato decreto legislativo per l'adozione del regolamento comunale (avrebbe l'effetto di comprimere in maniera indeterminata nel tempo, e non correlata ad alcun pubblico interesse, la libera iniziativa economica.
La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria trae origine dal diniego opposto dal Comune di Genova alla richiesta di autorizzazione alla installazione di un impianto pubblicitario su un sottoponte ferroviario sito in quel Comune, diniego motivato con la mancata approvazione, al momento della domanda, del piano generale degli impianti pubblicitari previsto dall'art. 3 del d.lgs. n. 507 del 1993.
2. - La questione non è fondata.
Il decreto legislativo n. 507 del 1993, nel dettare la nuova normativa in materia di imposta comunale sulla pubblicità e di diritto sulle pubbliche affissioni, ha previsto, all'art. 3, che il Comune, con un apposito regolamento, debba fra l'altro determinare la quantità e la tipologia degli impianti pubblicitari, le modalità per ottenere il provvedimento per l'installazione nonché i criteri per la elaborazione del piano generale degli impianti. Il successivo art. 36, sotto la rubrica norme transitorie, ha poi fissato al 30 giugno 1994 il termine entro il quale l'anzidetto regolamento doveva essere approvato (termine prorogato al 30 settembre 1995 dall'art. 1, comma 9, del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 349). Il comma 8 dell'art. 36, oggetto della presente questione di legittimità costituzionale, al fine di contemperare l'esercizio dell'attività pubblicitaria effettuata mediante la installazione di cartelloni con l'esigenza di pianificazione degli impianti in ambito comunale, ha disposto che "il Comune non dà corso alle istanze per l'installazione di impianti pubblicitari, ove i relativi provvedimenti non siano già stati adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto, né può autorizzare l'installazione di nuovi impianti fino all'approvazione del regolamento comunale e del piano generale previsti dall'art. 3".
La tutela degli interessi pubblici presenti nella attività pubblicitaria effettuata mediante l'installazione di cartelloni si articola dunque, nel decreto legislativo n. 507 del 1993, in un duplice livello di intervento: l'uno, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera casuale, arbitraria e comunque senza una chiara visione dell'assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; l'altro, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate alla luce delle previsioni di piano e solo se sono conformi a tali previsioni possono essere soddisfatte.
3. - È erronea la premessa interpretativa dalla quale il remittente procede, secondo cui nell'anzidetta disciplina non sarebbe previsto un termine entro il quale i Comuni debbano adottare il piano generale degli impianti, che condiziona, a sua volta, l'adozione dei singoli provvedimenti autorizzatori.
L'art. 2, commi 2 e 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), applicabile anche agli atti amministrativi generali
di pianificazione e di programmazione, impone alle pubbliche amministrazioni
l'onere di determinare, per ciascun tipo di procedimento, il termine entro il
quale esso deve essere concluso, quando non siano la legge o il regolamento a
stabilire tale termine. Nel caso in cui le pubbliche amministrazioni non
operino questa scelta, nella quale la durata del procedimento può essere
commisurata alla sua maggiore o minore complessità, il termine è di trenta
giorni, decorrenti dall'inizio d'ufficio del procedimento o dal momento del
ricevimento della domanda, se il procedimento è a iniziativa di parte.
Nella specie, il dovere della amministrazione comunale di dotarsi del piano
generale degli impianti pubblicitari è divenuto operante nel momento in cui è
stato approvato il regolamento di cui all'art. 3 del decreto legislativo n. 507
del 1993; né risulta che l'amministrazione, avvalendosi del potere attribuitole
dal richiamato art. 2 della legge n. 241 del 1990, abbia stabilito il termine
entro il quale dovesse essere adottato il piano degli impianti concernente
anche la cosiddetta pubblicità ferroviaria, vale a dire quella che si effettua
in ambito ferroviario mediante l'installazione di impianti pubblicitari
visibili dalla pubblica via. È quindi applicabile il terzo comma dell'articolo
2 della legge n. 241 del 1990, che in via suppletiva pone a carico della
pubblica amministrazione l'obbligo di concludere il procedimento entro trenta
giorni, trascorsi i quali la medesima pubblica amministrazione è inadempiente.
Questa Corte, attenendosi peraltro alla chiara lettera della legge
n. 241 del 1990, ha già affermato che il termine di trenta giorni, stabilito in
via suppletiva e in una misura tale da sollecitare l'amministrazione a
provvedere, riguarda ogni tipo di procedimento, sia ad iniziativa d'ufficio che
di parte, "a prescindere dall'efficacia ampliativa o restrittiva della
sfera giuridica dei destinatari dell'atto" (sentenza n. 262 del 1997).
Nella stessa sentenza ha altresì precisato che la mancata osservanza del
termine a provvedere non comporta la decadenza dal potere, ma vale a connotare
in termini di illegittimità il comportamento della pubblica amministrazione,
nei confronti del quale i soggetti interessati alla conclusione del
procedimento possono insorgere utilizzando, per la tutela della propria
situazione soggettiva, tutti i rimedi che l'ordinamento appresta in via
generale in simili ipotesi (dal risarcimento del danno all'esecuzione del
giudicato che abbia accertato l'inadempienza della pubblica amministrazione).
4. - Il fatto che nel quadro normativo poc'anzi delineato sia comunque
individuabile un termine entro il quale il Comune deve dotarsi del piano
generale degli impianti e non resti senza sanzione l'eventuale inadempienza,
consente di concludere che al diritto di iniziativa economica è assicurata una
protezione adeguata e pertanto di escludere che i privati possano essere
autorizzati alla installazione di cartelli pubblicitari in mancanza di
pianificazione territoriale. L'opposta opinione comporterebbe la completa
vanificazione di quel livello generale di tutela degli svariati interessi
pubblici sui quali questo tipo di attività potenzialmente incide, livello che
costituisce il tratto caratterizzante della disciplina censurata. Essa, lungi
dal contrastare con l'art. 41 della Costituzione, introduce nei confronti
dell'iniziativa economica un limite non irragionevole, preordinato com'è alla
salvaguardia di una pluralità di beni di rilievo costituzionale, quali
l'ambiente, l'arte, il paesaggio, la sicurezza della viabilità.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 36, comma 8, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507
(Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del
diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed
aree pubbliche dei Comuni e delle Province nonché della tassa per lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'articolo 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale),
sollevata, in riferimento all'articolo 41 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Liguria, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 10 luglio 2002.
Depositata in Cancelleria il 17 luglio 2002.
8
Corte costituzionale, 10 giugno 1994, n. 232
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Giudici
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Antonio BALDASSARRE
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
Prof. Fernando SANTOSUOSSO
Avv. Massimo VARI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, quinto
comma, del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359 (Provvedimenti
urgenti per la finanza locale), convertito nella legge 29 ottobre
1987, n. 400, nella parte in cui demanda alla commissione arbitrale
prevista dall'art. 1 del regio decreto-legge 25 gennaio 1931, n. 36,
convertito nella legge 9 aprile 1931, n. 460, la revisione delle
misure di cui allo stesso articolo 18, promosso con ordinanza emessa
il 17 giugno 1993 dal Tribunale di Cagliari nel procedimento civile
vertente tra la {s.p.a. I.G.A.P.} ed il Comune di Cagliari,
iscritta al n.746 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale
dell'anno 1993.
Visto l'atto di costituzione della {s.p.a. I.G.A.P.};
udito nella camera di consiglio del 23 marzo 1994 il Giudice
relatore Fernando Santosuosso.
Fatto
1. - Nel procedimento vertente tra l'{I.G.A.P. Impresa Affissioni e Pubblicità_ s.r.l.} e il Comune di Cagliari in relazione all'adeguamento dell'aggio e del minimo garantito per il servizio di accertamento e riscossione dell'imposta comunale di pubblicità_ e dei diritti sulle pubbliche affissioni del Comune, il Tribunale di Cagliari, con ordinanza emessa il 17 giugno 1993 e pervenuta alla Corte costituzionale il 3 dicembre 1993, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 18, quinto comma, del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359 (Provvedimenti urgenti per la finanza locale), convertito nella legge 29 ottobre 1987, n. 400, "in relazione" all'art.1 del regio decreto- legge 25 gennaio 1931, n. 36 (Modificazioni alle norme relative alla definizione delle controversie in materia di imposte di consumo tra Comuni ed appaltatori), convertito nella legge 9 aprile 1931, n. 460, nella parte in cui demanda alla commissione arbitrale disciplinata dalla seconda disposizione la revisione delle misure dell'aggio, del minimo garantito e del canone fisso convenute nei contratti per l'accertamento e la riscossione dell'imposta comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni.
Rileva il giudice a quo che la fattispecie in questione rientra
nella figura dell'arbitrato (e non invece dell'arbitraggio), imposto dalla
legge come obbligatorio e non rimesso invece agli accordi tra le parti; e che
il collegio arbitrale di cui trattasi, presieduto dall'Intendente di Finanza
(organo appartenente alla pubblica amministrazione), non assicura la garanzia
di indipendenza e di imparzialità di cui invece dispone il giudice ordinario.
Ritiene pertanto il Tribunale rimettente che la previsione di legge si ponga in
contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per legge (art.
25 della Costituzione), con la riserva di giurisdizione di cui all'art. 102,
primo comma, della Costituzione, con il divieto di istituire giudici
straordinari o giudici speciali di cui all'art.102, secondo comma, della
Costituzione, nonché con il diritto alla difesa delle parti, di cui all'art. 24
della Costituzione.
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte ha presentato atto di costituzione la
{I.G.A.P. - Impresa Generale Affissioni e Pubblicità s.p.a.}, in data 16
febbraio 1994, chiedendo che la questione sia accolta.
Diritto
1. - É stata sollevata questione di legittimità_ costituzionale
dell'art. 18, quinto comma, del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359
(Provvedimenti urgenti per la finanza locale), convertito nella legge 29
ottobre 1987, n. 400, "in relazione" all'art. 1 del regio decreto-
legge 25 gennaio 1931, n. 36 (Modificazioni alle norme relative alla
definizione delle controversie in materia di imposte di consumo tra Comuni ed
appaltatori), convertito nella legge 9 aprile 1931, n. 460, nella parte in cui
demanda alla commissione arbitrale disciplinata dalla seconda disposizione la
revisione delle misure dell'aggio, del minimo garantito e del canone fisso
convenute nei contratti per l'accertamento e la riscossione dell'imposta
comunale sulla pubblicità_à e dei diritti sulle pubbliche affissioni.
A parere del giudice rimettente, tale normativa sarebbe in contrasto con gli
artt. 24, 25 e 102, primo e secondo comma, della Costituzione, sotto due
distinti profili (per ciò che si deduce dalla motivazione dell'ordinanza): in primo
luogo, in quanto la disposizione introduce nell'ordinamento un'ipotesi di
arbitrato obbligatorio;
in secondo luogo, in quanto il collegio arbitrale di cui trattasi, presieduto
dall'Intendente di Finanza (organo appartenente alla pubblica amministrazione),
non garantirebbe circa i requisiti di indipendenza e di imparzialità_ di cui
invece dispone il giudice ordinario.
Sebbene dunque dal dispositivo dell'ordinanza di rimessione non sia specificato
con chiarezza il rapporto tra la disposizione rinviante e quella rinviata,
sembra tuttavia evidente, in base all'andamento complessivo dell'ordinanza, che
il giudice a quo intende sollevare due distinte questioni: la prima riguardante
la norma rinviante, nella parte in cui introduce una forma di arbitrato obbligatorio;
la seconda relativa alla norma rinviata, sospettata di autonomo contrasto con i
parametri costituzionali invocati anche nel caso che alla commissione di cui
trattasi si faccia ricorso volontariamente dalle parti.
2. - Va preliminarmente dichiarato inammissibile l'atto di costituzione dell'{I.G.A.P. - Impresa Generale Affissioni e Pubblicità_ s.p.a.}, in quanto depositato oltre il termine previsto dall'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
3. - La prima delle due questioni, relativa all'art. 18, quinto
comma, del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359, convertito nella legge 29
ottobre 1987, n. 400, é fondata.
Come in più_ occasioni affermato da questa Corte (da ultimo, sentenze n. 206 e
n. 49 del 1994), l'istituto dell'arbitrato non é costituzionalmente
illegittimo, nel nostro ordinamento, esclusivamente nelle ipotesi in cui ad
esso si ricorra per concorde volontà_ delle parti: soltanto in tale
circostanza, infatti, sono consentite deroghe al fondamentale principio della
statualità_ della giurisdizione.
Nel caso di specie, invece, il rinvio della controversia ad una commissione
arbitrale stabilita per legge é operato direttamente dalla disposizione oggetto
della presente questione, prescindendo da qualsiasi eventuale contrario avviso
di una o di entrambe le parti interessate.
Risulta pertanto evidente come tale disposizione si ponga in contrasto con il
principio di cui all'art. 102, primo comma, della Costituzione, con connesso
pregiudizio del diritto di difesa di cui all'art. 24 della Costituzione.
4. - Risolta nel senso indicato la prima questione, la seconda, relativa alla
norma rinviata (art. 1 del regio decreto-legge 25 gennaio 1931, n.36,
convertito nella legge 9 aprile 1931, n.460) non ha più ragion d'essere.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità_ costituzionale dell'art. 18, quinto comma, del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359 (Provvedimenti urgenti per la finanza locale), convertito nella legge 29 ottobre 1987, n. 400, nella parte in cui demanda alla commissione arbitrale prevista dall'art. 1 del regio decreto-legge 25 gennaio 1931, n. 36, convertito nella legge 9 aprile 1931, n. 460, la revisione delle misure di cui allo stesso articolo 18.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 06/06/94.
Francesco Paolo CASAVOLA, Presidente
Fernando SANTOSUOSSO, Redattore
Depositata in cancelleria il 10/06/94.
9
Corte costituzionale, 26 giugno 1991, n. 299
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Ettore GALLO,
Giudici
Dott. Aldo CORASANITI
Dott. Francesco GRECO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 664, primo
comma, del codice penale promosso con ordinanza emessa il 25 ottobre
1990 dal Pretore di Pordenone nel procedimento penale a carico di
{Puiatti Mario} ed altro, iscritta al n. 151 del registro ordinanze
1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11,
prima serie speciale, dell'anno 1991.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 22 maggio 1991 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola.
Fatto-Diritto
Ritenuto che nel corso di un procedimento penale, in cui gli
imputati erano accusati di aver staccato alcuni manifesti fatti affiggere dal
Sindaco per celebrare la festività del 4 novembre, il Pretore di Pordenone, con
ordinanza emessa il 25 ottobre 1990, ha sollevato, in riferimento all'art.3,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art.664, primo comma, del codice penale, nella parte in cui punisce chi
stacca, lacera o rende inservibili od illeggibili scritti o disegni fatti
affiggere dalle autorità civili od ecclesiastiche;
che a parere del giudice rimettente, poiché la norma sanziona, al secondo
comma, la medesima condotta con riguardo alle affissioni compiute da privati
<nei luoghi e nei modi consentiti dalla legge o dall'autorità>, l'assenza
di tale specificazione al comma precedente indurrebbe a ritenere punibile anche
chi danneggi le affissioni effettuate dall'autorità al di fuori dei luoghi e al
di la dei modi consentiti, con conseguente violazione del principio di
eguaglianza;
che, in particolare, quando la pubblica Amministrazione agisca iure privatorum,
non si giustificherebbe la punibilità di chi stacchi o laceri affissioni
compiute in luoghi e in modi non consentiti dalla legge;
che <ancor più stridente> risulterebbe il vulnus del precetto
costituzionale con riguardo alle autorità ecclesiastiche, in quanto a queste
ultime si verrebbe ad accordare una tutela privilegiata di tutte le affissioni,
in qualunque modo e luogo avvengano e non soltanto di quelle effettuate
all'esterno o all'interno degli edifici destinati al culto; che e intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per la inammissibilità per irrilevanza
della questione concernente l'autorità ecclesiastica e per l'infondatezza di
quella riguardante l'autorità civile; che la difesa dello Stato osserva su
quest'ultimo punto come il Pretore rimettente muova da un presupposto erroneo
in quanto la mancata precisazione circa i luoghi consentiti di cui al primo
comma deriverebbe dalla presunzione che la pubblica Amministrazione agisca
lecitamente, con la conseguente non riferibilità alla stessa, ma ad atti degli
incaricati, di affissioni eseguite contra legem.
Considerato che la questione, così come prospettata, concerne due
distinti profili, attinenti alle affissioni rispettivamente effettuate
dall'autorità ecclesiastica e dalla pubblica Amministrazione; che il primo
aspetto risulta assolutamente irrilevante nel giudizio a quo, ove l'imputazione
riguarda alcuni manifesti con cui il Comune intendeva celebrare una festività
civile, onde la relativa questione va dichiarata manifestamente inammissibile;
che, in secondo luogo, anche enti, amministrazioni ed autorità pubbliche sono
tenuti ex art. 2 della legge 23 gennaio 1941, n.166, a compiere affissioni
esclusivamente in appositi spazi, preventivamente individuati, secondo le
dettagliate procedure di cui agli artt. 3, 28, 34 e 37 del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 639; che, pertanto, pur in mancanza dell'inciso relativo a <modi e
luoghi consentiti >, la ratio del primo comma dell 'art. 664 del codice
penale e identica a quella del comma successivo, con le medesime conseguenze in
tema di esclusione della punibilità;
che, pertanto, la questione e, sotto tale profilo, manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 664, primo comma, del codice penale, nella
parte in cui si riferisce alle affissioni disposte dalle autorità
ecclesiastiche, sollevata, in relazione all'art.3, primo comma, della
Costituzione, dal Pretore di Pordenone con l'ordinanza di cui in epigrafe;
2) dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 664, primo comma, del codice penale, nella parte in
cui si riferisce alle affissioni disposte dalle autorità civili, sollevata, in
relazione all'art. 3, primo comma, della Costituzione, con la medesima
ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 17/06/91.
Ettore GALLO, Presidente
Francesco Paolo CASAVOLA, Redattore
Depositata in cancelleria il 26/06/91.
10
Corte Costituzionale, 04 febbraio 2000, n. 29
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI Giudice
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
- Dott. Franco BILE "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1-sexies del
decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la
tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito
in legge 8 agosto 1985, n. 431, promosso con ordinanza emessa il 2
dicembre 1998 dal Pretore di Latina nel procedimento penale a carico
di Caruso Daniela, iscritta al n. 261 del registro ordinanze 1999 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima
serie speciale, dell'anno 1999.
Fatto-Diritto
Udito nella camera di consiglio del 10 novembre 1999 il Giudice relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto che il Pretore di Latina, con ordinanza emessa il 2
dicembre 1998 (r.o. n. 261 del 1999), nel corso di un procedimento penale nel
quale era chiamato ad applicare, tra l'altro, l'art. 1-sexies del decreto-legge
27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di
particolare interesse ambientale), introdotto dalla legge di conversione 8
agosto 1985, n. 431, ha sollevato questione di legittimità costituzionale della
predetta norma;
che, ad avviso del giudice a quo, essa si porrebbe anzitutto in contrasto con
gli artt. 42 e 97 della Costituzione, rimandando alla nozione di aree protette
quale desumibile dalla espressa elencazione normativa di cui all'art. 1 dello
stesso d.l. n. 312 del 1985, che individua i beni oggetto di tutela per
categoria; che siffatta elencazione sarebbe illegittima, non consentendo che la
individuazione dei beni con naturale attitudine al vincolo e conseguenti
limitazioni al diritto di godimento e di disposizione avvenga nelle forme del
giusto procedimento, sia al fine di rendere conoscibili le ragioni che
connotano il particolare pregio del bene, sia per consentire ai privati di
introdurre le proprie osservazioni ed istanze; che, inoltre, la norma in
questione recherebbe vulnus all'art. 9 della Costituzione, giacché il valore
estetico culturale risulterebbe individuato e riconosciuto non in quanto
effettivamente sussistente in relazione alle caratteristiche proprie del bene
stesso, ma attraverso la utilizzazione di caratteri e/o qualificazioni
meramente giuridiche; che, nella prospettazione del giudice rimettente, l'art.
1-sexies violerebbe, altresì, l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, per
il contrasto con il principio della legalità, avuto riguardo alla
indeterminatezza della pena da applicare, oltre che della condotta incriminata,
individuata con generico riferimento alla violazione delle disposizioni dello
stesso d.l. n. 312 del 1985.
Considerato che la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1-sexies
del decreto-legge n. 312 del 1985 è già stata risolta in riferimento ai
medesimi parametri invocati nel senso della manifesta infondatezza con
ordinanza n. 68 del 1998 (v. anche, per taluni profili, ordinanze nn. 158 e 316
del 1998);
che, pertanto, essa va dichiarata manifestamente infondata.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1-sexies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312
(Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale), introdotto dall'art. 1 della legge di conversione 8 agosto 1985,
n. 431, sollevata, in riferimento agli artt. 9, 25, secondo comma, 42 e 97
della Costituzione, dal Pretore di Latina con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 20 gennaio 2000.
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in cancelleria il 4 febbraio 2000
11
Corte Costituzionale, 23 dicembre 1998, n. 437
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Dott. Renato GRANATA Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Francesco GUIZZI "
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 del
d.lgs.lgt. 27 luglio 1945, n. 475 (Divieto di abbattimento di alberi
di olivo), promosso con ordinanza emessa il 23 gennaio 1998 dal
Pretore di Firenze nei procedimenti civili riuniti vertenti tra V.
F. ed altro e la Regione Toscana, iscritta al n. 332 del registro
ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno 1998.
Fatto-Diritto
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri; udito nella camera di consiglio dell'11 novembre 1998 il Giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto che il Pretore di Firenze, con ordinanza del 23 gennaio 1998, nel
corso di un giudizio di opposizione contro l'ingiunzione, emessa dal Presidente
della Giunta della Regione Toscana, di pagamento di una sanzione amministrativa
pecuniaria per l'estirpazione, non preventivamente autorizzata, di alcune
piante di olivo, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.
4 del decreto legislativo luogotenenziale 27 luglio 1945, n. 475 (Divieto di
abbattimento di alberi di olivo) in riferimento all'art. 3, primo comma, della
Costituzione;
che la norma denunziata prevede l'applicabilità di una sanzione amministrativa
pecuniaria "per un importo uguale al decuplo del valore delle piante
abbattute" in danno di "chiunque abbatte alberi di olivo senza averne
ottenuta la preventiva autorizzazione" e che, secondo il Pretore, nella
fattispecie sottoposta al suo giudizio, "è pacifico che nel momento in cui
le piante sono state estirpate l'autorizzazione mancava" e che, "se
la previsione di una sanzione in misura fissa fosse conforme a
Costituzione", sarebbe inammissibile la domanda diretta ad ottenerne la
riduzione; che, ad avviso del giudice a quo, nonostante la Corte abbia già
dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
della norma denunziata, quest'ultima appare in contrasto con l'art. 3, primo
comma, della Costituzione, in quanto "la previsione di una sanzione
pecuniaria fissa commisurata al valore ed al numero degli alberi
abbattuti" non permette di tenere conto di circostanze quali il rilascio
dell'autorizzazione in sanatoria, ovvero il reimpianto di un numero di piante
pari a quello estirpato e, inoltre, la rigidità della sanzione imporrebbe
l'eguale trattamento di situazioni che possono essere diverse e sarebbe altresì
irragionevole che la sanzione non sia articolata tra un valore minimo ed uno
massimo; che nel giudizio innanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, il quale ha eccepito che la questione è infondata;
che, secondo la difesa erariale, poiché la finalità della norma è di tutelare
il patrimonio olivicolo nazionale, è ragionevole sia che il taglio delle piante
possa essere effettuato soltanto dopo avere ottenuto la preventiva
autorizzazione, sia che l'eventuale loro reimpianto non sia causa di esclusione
della responsabilità per l'illecito amministrativo, in quanto quest'ultimo si
consuma per il solo fatto dell'estirpazione in mancanza del provvedimento
abilitativo, essendo la valutazione della necessità ed opportunità della
sostituzione degli alberi riservata all'amministrazione competente.
Considerato che questioni concernenti la norma denunziata,
sollevate in riferimento anche al parametro dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione, e sotto profili in larga parte coincidenti con quelli dedotti dal
Pretore di Firenze, sono state dichiarate manifestamente infondate da questa
Corte con le ordinanze n. 250 del 1992 e n. 502 del 1987; che in queste ultime
decisioni si è osservato che il modello di sanzione amministrativa
proporzionale, graduata in riferimento all'entità oggettiva della violazione ed
al valore del bene tutelato, non vulnera il principio di ragionevolezza
(ordinanza n. 159 del 1994), tanto più che il giudice dell'opposizione, usando
gli strumenti offerti dall'art. 23 della legge n. 689 del 1981, può anche
valutare la congruenza della base di calcolo della sanzione (ordinanza n. 250
del 1992);
che la previsione di una sanzione proporzionale consente anche il pagamento in
misura ridotta (sentenze n. 187 del 1996 e n. 152 del 1995), il quale, in
riferimento al caso in esame, è espressamente previsto dall'art. 7, commi 4 e
5, della legge della Regione Toscana 12 novembre 1993, n. 85, purché siano
osservate le modalità ed il termine a tale fine stabiliti; che, ai fini della
valutazione discrezionale della compatibilità dell'attività di espianto con
l'interesse pubblico alla salvaguardia del patrimonio olivicolo, la norma
impugnata subordina il taglio delle piante di olivo ad apposita autorizzazione,
che non irragionevolmente è "preventiva", in quanto costituisce una
condizione di legittimità dell'intervento di espianto, all'esito di un
procedimento amministrativo di ponderazione tra l'interesse privato del
richiedente e gli interessi pubblici coinvolti; che, pertanto, la questione
deve essere dichiarata manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto legislativo luogotenenziale 27 luglio 1945, n. 475 (Divieto di abbattimento di alberi di olivo) sollevata, in riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione, dal Pretore di Firenze con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 1998.
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1998
12
Corte costituzionale, 18 ottobre 1996, n. 341
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Avv. Mauro FERRI
Giudici
Prof. Luigi MENGONI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
Prof. Fernando SANTOSUOSSO
Avv. Massimo VARI
Dott. Cesare RUPERTO
Dott. Riccardo CHIEPPA
Prof. Gustavo ZAGREBELSKY
Prof. Valerio ONIDA
Prof. Carlo MEZZANOTTE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 3 ottobre 1995, depositato in cancelleria il
12 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
deliberazione adottata, in forma di ordine del giorno, dal Consiglio
regionale della Sardegna il 27 luglio 1995, con la quale il predetto
Consiglio "decide di considerare definitivi i provvedimenti emanati
nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate in materia
paesistica" e "impegna la Giunta regionale ad adottare comportamenti
conseguenti con il Ministero per i beni culturali e ambientali,
mutando la prassi da ultimo seguita" ed iscritto al n. 32 del
registro conflitti 1995.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1996 il Giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il ricorrente, e
l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna.
Fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, solleva conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Sardegna, in relazione all'ordine del giorno del Consiglio regionale, adottato il 27 luglio 1995, con il quale il Consiglio stesso "decide di considerare definitivi i provvedimenti emanati nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate in materia paesistica" e "impegna la Giunta regionale ad adottare comportamenti conseguenti con il Ministero per i beni culturali e ambientali, mutando la prassi da ultimo seguita".
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la violazione dello statuto regionale, dell'art. 57 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna, in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e della legge 8 agosto 1985, n. 431 (Conversione in legge con modificazioni del d.l. 27 giugno 1983, n. 312, recante disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale), assumendo che la deliberazione del Consiglio regionale si riferirebbe al potere del Ministro per i beni culturali e ambientali, disciplinato dalla legge n. 431 del 1985, di annullare, entro il termine di 60 giorni, le autorizzazioni rilasciate dalle Regioni (nulla-osta paesistico) ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 (Protezione delle bellezze naturali).
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, l'ordine del giorno del Consiglio regionale conterrebbe non solo una inequivocabile dichiarazione negatoria della competenza statale, ma, altresì, un intento dispositivo, in quanto vincolerebbe la Giunta ad esercitare la funzione amministrativa delegata in modo consequenziale a tale negazione, mutando la "prassi" dell'adempimento dell'obbligo di comunicazione delle autorizzazioni paesistiche al Ministro.
In tal modo, l'atto impugnato sarebbe senz'altro lesivo delle competenze statali, dal momento che le disposizioni della legge n. 431 del 1985, che le contemplano, avrebbero valore di norme fondamentali di riforma economico-sociale e costituirebbero quindi un limite all'esercizio delle competenze regionali (anche esclusive).
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda, infine, la giurisprudenza della Corte costituzionale, che sarebbe contraria al riassorbimento della tutela del paesaggio nella materia urbanistica, proprio per evitare che vengano vanificati i poteri di controllo ministeriali, posti dalla legge n. 431 del 1985 ad estrema difesa dei vincoli paesaggistici.
2.- Nel giudizio innanzi alla Corte costituzionale si è costituita la Regione Sardegna, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.
Ad avviso della Regione, il ricorso sarebbe innanzi tutto
inammissibile per la evidente inidoneità dell'atto impugnato (l'ordine del
giorno del Consiglio regionale) a ledere le attribuzioni costituzionali dello
Stato.
Secondo la difesa regionale, ai sensi dell'art. 47 dello statuto speciale e
dell'art. 33 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna), spetterebbe
esclusivamente alla Giunta e al suo Presidente l'esercizio delle funzioni
amministrative delegate e, di conseguenza, lo Stato, che per le funzioni
delegate manterrebbe in ogni caso anche i poteri sostitutivi di cui all'art.
33, secondo comma, del d.P.R. n. 480 del 1975 ed all'art. 3, secondo comma, del
d.P.R. n. 348 del 1979, avrebbe come unico interlocutore l'Esecutivo regionale.
Invece, al di là del contenuto dell'ordine del giorno del Consiglio, che, ad
avviso della difesa della Regione, potrebbe anche non implicare l'omissione
della comunicazione delle autorizzazioni paesaggistiche al Ministero, non
potrebbe non rilevarsi che l'ordine del giorno stesso costituirebbe un mero
atto interno al rapporto politico fiduciario che intercorre tra il Consiglio
regionale e la Giunta, ai sensi dell'art. 37 dello statuto. Del resto, il
regolamento interno del Consiglio regionale sardo, approvato il 22 luglio 1988,
disciplinerebbe, all'art. 120, l'ordine del giorno, senza attribuirgli alcuna
particolare efficacia; quest'ultima non potrebbe essere, di conseguenza, che
quella riconosciuta tradizionalmente nel diritto parlamentare a tale strumento
di indirizzo: vincolare politicamente il Governo nell'ambito del rapporto
fiduciario.
L'ordine del giorno, pertanto, non avrebbe alcuna rilevanza esterna, nè alcuna efficacia giuridica; la sua inosservanza non sarebbe, poi, nemmeno sanzionata, perché a tale fine occorrerebbe attivare un diverso ed autonomo procedimento, volto a far valere la responsabilità politica dell'esecutivo.
I principii tratti dal diritto parlamentare, ad avviso della Regione, varrebbero anche nel presente caso, tenuto conto che l'ordine del giorno impugnato si limiterebbe a contenere una interpretazione della legge, di per sé non vincolante per la Giunta. Fin quando questa non si conformi a quanto chiesto nell'ordine del giorno, omettendo di comunicare le autorizzazioni paesaggistiche al Ministro per i beni culturali, non potrebbe ritenersi, quindi, esistente alcuna manifestazione esterna di volontà della Regione, in grado di determinare una lesione delle competenze statali.
Il conflitto sarebbe, pertanto, inammissibile anche per mancanza
dell'imprescindibile requisito della attualità, come definito dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale: l'ordine del giorno non avrebbe,
infatti, efficacia o rilevanza esterna ed esprimerebbe unicamente la pretesa
politica del Consiglio che la Giunta eserciti in un certo modo una competenza
che spetta solo ad essa esercitare.
Quanto al merito, la Regione rileva che l'ordine del giorno del Consiglio altro
non farebbe che affermare una determinata interpretazione di atti legislativi
statali. Il d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, infatti, avrebbe delegato alla
Regione stessa le funzioni amministrative dello Stato in materia di protezione
delle bellezze naturali, ivi compreso il potere di concedere autorizzazioni
paesaggistiche (art. 57), ed al contempo avrebbe stabilito la definitività
degli atti emanati nell'esecuzione di funzioni delegate (art. 4); tali atti, di
conseguenza, non sarebbero più soggetti a procedure di riesame da parte dello Stato,
ed in particolare, le autorizzazioni paesaggistiche non sarebbero soggette ai
poteri del Ministro per i beni culturali e ambientali, disciplinati dall'art. 1
della legge n. 431 del 1985.
3.- Hanno depositato memorie in prossimità dell'udienza sia il Presidente del
Consiglio dei ministri, sia la Regione Sardegna.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce che l'ordine del giorno
impugnato non avrebbe natura meramente interpretativa della legislazione
statale, come vorrebbe, invece, la difesa regionale; la parte interpretativa
costituirebbe, a suo avviso, solo la premessa per una inequivocabile
affermazione di una competenza esclusiva della Regione ed una correlativa
negazione del potere statale di annullamento, rilevanti e sufficienti per
l'elevazione del conflitto.
Il potere di annullamento ministeriale, anche secondo la
giurisprudenza del Consiglio di Stato, non potrebbe essere esercitato senza la
collaborazione della Regione, il procedimento che lo contempla costituirebbe
fase integrativa del procedimento di autorizzazione, di competenza della
Regione, e il suo termine iniziale dipenderebbe proprio dalla comunicazione
regionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea, infine, che per
l'esecuzione da parte della Giunta della delibera consiliare sarebbe sufficiente
una mera omissione e che ciò menomerebbe la competenza statale, quanto meno
sotto il profilo della certezza di un suo pacifico e regolare esercizio.
4.- La Regione Sardegna sostiene, a sua volta, che il ricorso governativo
avrebbe carattere di mera prevenzione, essendo stato proposto senza che vi
fosse alcun comportamento omissivo in materia da parte della Giunta e, per di
più, in relazione ad un atto interno all'organizzazione regionale. Nel caso di
specie mancherebbe, poi, anche il requisito dell'"incidenza certa ed
attuale in ordine alla competenza ritenuta lesa", presupposto essenziale
perché possa configurarsi un conflitto. Il difetto di attualità sarebbe,
inoltre, dimostrato, secondo la Regione, dal comportamento tenuto dall'Amministrazione
regionale successivamente alla data di approvazione dell'ordine del giorno
impugnato; comportamento che sarebbe comprovato da decreti di annullamento
emanati dal Ministro per i beni culturali e ambientali.
La Regione Sardegna ribadisce, infine, l'infondatezza del ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, perché, se pure la Regione omettesse di
comunicare al Ministero le autorizzazioni paesaggistiche, ciò non
determinerebbe una lesione della attribuzioni statali. Infatti, l'art. 4 del
d.P.R. n. 348 del 1979, dopo aver stabilito la definitività degli atti emanati
dalla Regione nell'esercizio delegato di funzioni amministrative, dispone che
sia il Governo a decidere quali atti la Regione sia tenuta a comunicare; non
essendo stata data attuazione a tale norma, non vi sarebbe, per la Regione,
obbligo di comunicazione degli atti di autorizzazione paesaggistica.
5.- Nel corso dell'udienza pubblica del 25 giugno 1996, nella quale le parti hanno svolto oralmente le rispettive difese, l'Avvocatura dello Stato, per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto di poter depositare nuova documentazione. La difesa della Regione Sardegna si è opposta, sicché di tale documentazione non è possibile tenere conto.
Diritto
1.- Oggetto del conflitto di attribuzione, proposto dal Presidente
del Consiglio dei ministri, è l'ordine del giorno approvato dal Consiglio
regionale della Regione Sardegna con il quale si è deciso di "considerare
definitivi i provvedimenti emanati nell'esercizio delle funzioni amministrative
delegate in materia paesistica" e di impegnare "la Giunta regionale
ad adottare comportamenti conseguenti con il Ministero per i beni culturali ed
ambientali, mutando la prassi da ultimo seguita".
Dal contesto della delibera risulta chiaro che l'intendimento è quello di
sottrarre i provvedimenti regionali in materia paesistica e, in particolare, le
autorizzazioni di cui all'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, delegate
alle Regioni, all'esercizio dei poteri statali di controllo stabiliti dall'art.
1 della legge 8 agosto 1985, n. 431 (annullamento da parte del Ministro per i
beni culturali e ambientali della autorizzazione regionale entro i 60 giorni
successivi alla relativa comunicazione); e ciò sulla premessa che nei piani
territoriali regionali l'aspetto paesistico sia strettamente connesso con
quello urbanistico, in relazione al quale la Regione è titolare di potestà
legislativa esclusiva. Il mutamento di prassi nei rapporti con il Ministero per
i beni culturali e ambientali al quale la Giunta viene impegnata consiste,
evidentemente, nell'omettere la trasmissione dei provvedimenti adottati al
detto Ministero, così da impedire l'esercizio dei controlli statali.
2.- Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla
difesa della Regione, secondo la quale un ordine del giorno del Consiglio
regionale non sarebbe idoneo a ledere le attribuzioni dello Stato, in quanto
atto "interno", privo di rilevanza nei confronti di queste e destinato
ad esaurire i suoi effetti nell'ambito delle relazioni politiche tra Consiglio
regionale e Giunta. Dagli artt. 47 dello statuto speciale e 33 del d.P.R. 22
maggio 1975, n. 480, risulterebbe infatti che l'esercizio delle funzioni
amministrative delegate alla Regione spetterebbe alla Giunta ed al suo
Presidente, sicché, secondo questa prospettazione difensiva, solo in
conseguenza di provvedimenti imputabili agli organi dell'esecutivo regionale, e
non anche per effetto di ordini del giorno votati dal Consiglio, potrebbe
prodursi una lesione delle attribuzioni dello Stato.
3.- L'eccezione è infondata.
Si può consentire con la difesa della Regione Sardegna che un
ordine del giorno del Consiglio il quale impegni l'esecutivo regionale ad
assumere determinati comportamenti non crei un vincolo giuridico
"esterno";
tanto meno lo crea - si deve aggiungere - quando si verta in materia di
competenza amministrativa delegata, in relazione alla quale sia previsto (art.
47 dello statuto) che il potere di direzione spetti al Presidente della Giunta,
che deve conformarsi alle istruzioni del Governo. L'attività successiva
dell'esecutivo regionale non sarebbe censurabile, sotto il profilo della sua
legittimità, solo perché esercitata in contrasto con l'orientamento espresso
dal Consiglio regionale; altrimenti l'ordine delle competenze fissato nell'art.
47 dello statuto ne risulterebbe alterato: sarebbe infatti il Consiglio e non
il Presidente della Giunta a dirigere - per di più in piena autonomia dallo
Stato - l'esercizio di tali funzioni.
E tuttavia, anche se insuscettibile di vincolare giuridicamente l'esercizio dell'attività amministrativa della Regione, un ordine del giorno come quello in oggetto, con il quale la Giunta venga impegnata ad osservare un determinato comportamento nei rapporti con lo Stato, non resta privo di rilievo giuridico e non può essere considerato, in sede di conflitto di attribuzione, come se non fosse stato adottato.
Esso, in base alla regola statutaria secondo la quale la Giunta
regionale è responsabile di fronte al Consiglio, il cui voto di sfiducia ne determina
le dimissioni (art. 37 statuto reg.Sardegna), fa sorgere per la Giunta e per il
suo Presidente un vincolo politico ad attenersi agli indirizzi consiliari; e,
trattandosi di un vincolo tendente a precludere al Ministero per i beni
culturali e ambientali l'esercizio di qualsiasi potere in materia, è
astrattamente configurabile una menomazione dell'attribuzione statale sotto il
profilo della certezza del suo esercizio.
Nella prospettazione del ricorrente, alla Regione è infatti richiesto, nella
specie, l'adempimento di un dovere di informazione, espressivo a sua volta del
più generale dovere di leale cooperazione.
Il dovere di lealtà, al quale devono essere improntati i rapporti tra Stato e Regione, trova la sua naturale sfera di incidenza proprio là dove l'assetto delle competenze dei due enti comporti un reciproco condizionamento delle funzioni, nel senso che il potere spettante all'un soggetto non possa essere esercitato quando l'altro non adempia ai propri compiti. Viene allora in gioco con il massimo risalto la necessità di un permanente fattore di composizione di un disegno autonomistico che è basato sì sulla distinzione e sull'articolazione delle competenze, ma anche, talvolta, sulla loro interferenza e sul loro reciproco legame. Ed è questa la funzione propria del principio di leale cooperazione, il quale opera pertanto in una dimensione che è anche, se non prevalentemente, politico- costituzionale, nel senso che qualifica, prima ancora delle rispettive posizioni giuridiche dello Stato e della Regione, il contesto entro il quale devono svolgersi le relazioni tra i due enti.
Tale principio - alla cui osservanza non può certo sottrarsi il Consiglio regionale che, quale organo di rappresentanza politica della Regione, ne è, se possibile, ancor più strettamente avvinto - può risultare leso anche in presenza di atti che, pur senza generare alcuna immediata alterazione dell'ordine delle competenze, non abbiano il valore di una semplice opinione, confinabile nella sfera del pregiuridico, ma vadano ad incidere, in quanto produttivi di un vincolo - seppure meramente politico - sul contesto di lealtà e trasparenza entro il quale devono appunto essere esercitate le rispettive competenze ed adempiuti i reciproci doveri.
Anche un atto di indirizzo politico, come un ordine del giorno, è
dunque idoneo, in astratto, a menomare competenze costituzionalmente attribuite
allo Stato o alla Regione, ed è nella specie evidente l'interesse attuale dello
Stato a che sia rimosso l'atto consiliare in questione.
4. - Nel merito, il ricorso è fondato.
Questa Corte ha più volte ricordato che il paesaggio costituisce, nel nostro sistema costituzionale, un valore etico- culturale che trascende la competenza della Regione in materia urbanistica e nella cui realizzazione sono impegnate tutte le pubbliche amministrazioni e, in primo luogo, lo Stato e le Regioni, ordinarie o speciali, in un vincolo reciproco di cooperazione leale (sentenze n. 379 del 1994, n. 302 del 1988, n.359 e n. 94 del 1985, n. 239 del 1982 e n. 141 del 1972).
Non può essere condivisa l'obiezione secondo la quale, vertendosi in materia di funzioni amministrative delegate, i provvedimenti relativi sarebbero da considerare definitivi e, in quanto tali, non soggetti a riesame, ai sensi dell'art. 4 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348.
Premesso che in relazione all'esercizio delle funzioni
amministrative delegate trova applicazione - in forza del rinvio effettuato
dall'art. 3, secondo comma, del d.P.R. n. 348 del 1979 - l'art. 33 del d.P.R.
22 maggio 1975, n. 480, che contempla poteri statali sostitutivi nel caso di
inerzia o di inadempimento da parte degli organi regionali competenti, si deve
rilevare che il regime giuridico dei provvedimenti regionali in materia
paesaggistica è definito esaustivamente dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985,
n. 431, il quale pone l'obbligo di comunicazione di tali provvedimenti al
Ministero per i beni culturali e ambientali, proprio ai fini dell'esercizio dei
poteri di controllo.
Questa Corte ha da tempo chiarito che i poteri ministeriali di cui alla legge
n. 431 del 1985 sono posti ad estrema difesa dei vincoli paesaggistici e, come
tali, costituiscono parte di una disciplina qualificabile, per la diretta
connessione con il valore costituzionale primario della tutela del paesaggio
(art. 9 della Costituzione), come norme fondamentali di riforma economico-
sociale, in conformità, del resto, alla esplicita e, in questo caso, pertinente
autoqualificazione contenuta nell'art. 2 della stessa legge (sentenze n. 437
del 1991 e n. 151 del 1986).
Di fronte a una così lampante volontà di sancire un obbligo di comunicazione -
peraltro funzionale all'esercizio di poteri statali di controllo - a carico di
tutte le Regioni, anche di quelle ad autonomia speciale, non vale opporre -
come fa la difesa della Regione - che il Governo della Repubblica non avrebbe
proceduto alla individuazione delle classi di atti da comunicare, ai sensi
dell'art. 4 del decreto di attuazione del 1979: l'individuazione, in questo
caso, è puntualmente intervenuta ope legis. E come le disposizioni legislative
statali che prevedono doveri di comunicazione e poteri ministeriali di
controllo non possono essere derogate, modificate o sostituite da leggi
regionali, così, a maggior ragione, non possono essere violate dalla Regione
nell'esercizio di potestà amministrative delegate. Tanto meno ne può essere
resa dubbia l'effettività dal Consiglio regionale che, insieme agli altri
organi direttivi della Regione, è destinatario di un dovere costituzionale di
lealtà verso lo Stato.
Non può quindi ritenersi ingiustificata la pretesa dello Stato -
positivamente fondata nell'art. 1 della legge n. 431 del 1985 - che sia
tutelato il suo diritto ad ottenere informazioni finalizzate alla protezione
del paesaggio. Negare tale diritto, seppure in un atto non giuridicamente
vincolante del Consiglio, che, in teoria, potrebbe essere disatteso
dall'esecutivo regionale senza conseguenze pregiudizievoli sul piano della
stretta legalità - al che peraltro non sembra orientata la Giunta regionale, nel
caso di specie, stante la dichiarazione di accoglimento dell'ordine del giorno,
effettuata dal suo rappresentante in Consiglio (resoconto della seduta
antimeridiana del 27 luglio 1995 del Consiglio regionale della Sardegna) -
significa, comunque, rendere incerto e aleatorio l'esercizio della competenza
statale e, quindi, menomarla.
Al rilievo contenuto nella parte motiva dell'ordine del giorno che ha fatto
sorgere il conflitto, secondo cui i controlli statali in materia di paesaggio
sarebbero suscettibili di ritardare notevolmente l'attuazione degli strumenti
di pianificazione urbanistica (come la documentazione prodotta dalla difesa
regionale dimostra essere talora avvenuto), si deve rispondere che la Regione
non è sprovvista di tutela nei confronti dei comportamenti dello Stato non
ispirati a criteri di correttezza. Il principio di leale cooperazione non opera
infatti in modo unidirezionale: al dovere della Regione di comunicare
immediatamente i provvedimenti adottati e la documentazione sulla quale essi si
fondano, corrisponde il dovere dello Stato di non determinare ingiustificati
aggravamenti del procedimento con richieste di documentazione pretestuose,
dilatorie o tardive, suscettibili di menomare l'esercizio delle attribuzioni
regionali interferenti con la tutela del paesaggio.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta alla Regione Sardegna, e per essa al Consiglio regionale, decidere di considerare definitivi, nei confronti del Ministro per i beni culturali ed ambientali, i provvedimenti emanati nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate in materia paesistica, ed impegnare la Giunta regionale ad adottare comportamenti conseguenti, mutando la prassi di comunicare al Ministero per i beni culturali e ambientali le autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze naturali);
e conseguentemente annulla l'ordine del giorno del Consiglio regionale della Sardegna approvato nella seduta antimeridiana del 27 luglio 1995.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14/10/96.
Depositata in cancelleria il 18/10/96.
13
Corte costituzionale, 26 febbraio 1990, n. 85
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Francesco SAJA,
Giudici
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 18 maggio
1989, n. 183, dal titolo: <Norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo> promossi con ricorsi delle
Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto e delle Province autonome di
Bolzano e Trento, notificati il 24 giugno 1989, depositati in
cancelleria il 28 e 30 giugno ed il 4 luglio successivi, iscritti ai
nn. 51, 52, 53 e 56 del registro ricorsi 1989. Visti gli atti di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
uditi gli Avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia,
Giorgio Berti per la Regione Veneto, Roland Riz e Sergio Panunzio
per la Provincia autonoma di Bolzano, Valerio Onida e Gualtiero
Rueca per la Provincia autonoma di Trento, e l'Avvocato dello Stato
Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Fatto
1.- Con i quattro ricorsi indicati in epigrafe le Regioni
Friuli-Venezia Giulia e Veneto e le Province autonome di Trento e di Bolzano
hanno prospettato numerose questioni di legittimità costituzionale riguardanti
la legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo).
In via generale, la Regione Veneto e la Provincia di Trento osservano che
l'intera legge sulla difesa del suolo, soprattutto laddove determina
l'organizzazione e i poteri relativi ai bacini idrografici d'interesse
nazionale, individua una serie di attribuzioni statali che, in parte, si
sovraordinerebbero a quelle proprie delle regioni (e province autonome)
espropriandole delle loro competenze o assoggettandole a indirizzi e misure di
coordinamento di carattere cogente e, per altra parte, sarebbero disciplinate
in assoluto spregio dei principio di "cooperazione" tra Stato e
regioni (o province autonome). In ragione di tali considerazioni la Regione
Veneto contesta la legittimità costituzionale dell'intera legge, in quanto
globalmente diretta a porre una "orditura prevaricatrice" nei
confronti delle autonomie regionali avente effetti "devastanti"
sull'assetto istituzionale di queste ultime (considerato che i nove decimi del territorio
regionale sarebbero ricompresi in bacini d'interesse nazionale). Su basi
analoghe, la Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la medesima legge, oltreché
nelle parti che poi saranno precisamente indicate, "in ogni altra parte in
cui non viene attribuito alla Regione Friuli-Venezia Giulia il ruolo che
costituzionalmente le compete sugli oggetti in detta legge disciplinati".
Tutte le ricorrenti contestano l'art. 1, quinto comma, il quale prevede che "le disposizioni della presente legge costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica nonché principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione". A loro avviso, sarebbe incostituzionale una doppia qualificazione delle stesse disposizioni come quella ora ricordata e, soprattutto, lo sarebbe l'estensione della qualificazione di riforma economico-sociale a tutte le norme contenute nella legge, comprese quelle di dettaglio, tanto più alla luce della giurisprudenza di questa Corte inaugurata dalla sentenza n. 219 del 1984.
La Regione Veneto e la Provincia di Bolzano contestano la legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, in quanto, subordinando le competenze legislative regionali o provinciali a "criteri, metodi, standards, nonchè modalità di coordinamento e di collaborazione" stabiliti con atti amministrativi, violerebbe le norme cui é vincolato l'esercizio della funzione governativa di indirizzo e coordinamento. In particolare poi, la Provincia di Bolzano prospetta dubbi analoghi in ordine all'art. 4, primo comma, in quanto, a suo avviso, attribuirebbe al Presidente del Consiglio dei ministri la funzione di indirizzo e coordinamento senza prevedere la deliberazione dei Consiglio dei ministri o la delega di quest'ultimo al Presidente stesso (art. 3, secondo comma, l. n. 382 del 1975) e senza rispettare il principio di legalità. Per le medesime ragioni, la Provincia di Bolzano ritiene che sia illegittimo pure l'art. 9, ottavo comma, che conferisce al Consiglio dei direttori dei servizi tecnici nazionali un potere di coordinamento anche nei confronti dei servizi tecnici provinciali. Infine, la Provincia di Bolzano lamenta l'invasione della competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento dei propri uffici (art. 8, n. 1, dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige) da parte dell'art. 9, nono comma, lett. a e b, che, prevedendo la riorganizzazione dei servizi tecnici nazionali su base territoriale, avrebbe ad oggetto anche gli uffici tecnici trasferiti alle province autonome, sottoponendoli a indirizzi e misure di coordinamento disposti da istanze statali di natura amministrativa.
Un gruppo consistente di articoli sono impugnati perché ripartirebbero fra Stato e regioni le competenze in materia di difesa dei suoli violando le norme costituzionali e quelle di attuazione relative al regime dei suoli stessi. La Regione Veneto e le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano la legittimità dell'art. 12 nel suo complesso, in quanto, istituendo una nuova figura soggettiva statale (l'autorità dei bacini di rilievo nazionale) avente il compito di adottare il piano di bacino e di assicurare il coordinamento dei piani di risanamento a tutela delle acque di cui alla legge 10 maggio 1976, n. 319, demanderebbe a un ufficio statale l'esercizio di funzioni amministrative spettanti alla regione o alla provincia. La sola Regione Veneto manifesta dubbi di legittimità costituzionale anche sugli artt. 13, primo e secondo comma, e 14, i quali, nel modificare il riparto di competenze fra Stato e regioni previsto agli artt. 89 e 91 del d.P.R. n. 616 del 1977, mirerebbero ad abrogare una disciplina emanata in diretta attuazione di un preciso dovere costituzionale e, pertanto, dotata di un rango superiore alle leggi organizzativi dello Stato. Ancora la Regione Veneto impugna gli artt. 17 e 18, i quali, nel sovraordinare i piani di bacino a ogni altra funzione, anche di programmazione, spettante alle regioni, violerebbero le competenze di queste ultime in materia di assetto del territorio, di opere di difesa, di utilizzo delle risorse idriche, nonché di disciplina dell'estrazione di materiali. Anche le Province di Trento e di Bolzano ritengono che le loro potestà legislative e amministrative siano lese dall'art. 17, tanto nella parte che riguarda la disciplina dei contenuti dei piani di bacino (comma terzo), quanto nella parte in cui é attribuito al piano di bacino valore di piano territoriale di settore (comma primo), coordinandolo con i programmi di uso del suolo e attribuendogli un carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni e gli enti provinciali (commi quarto, quinto e sesto). La provincia di Trento impugna, inoltre, l'art. 22, sesto comma, laddove si prevede che l'approvazione del programma triennale d'intervento "produce gli effetti di cui all'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con riferimento all'accertamento di conformità e alle intese di cui al citato art. 81", ritenendo tale disposizione in contrasto con le norme statutarie e di attuazione che le attribuiscono competenze legislative e amministrative in materia urbanistica. La stessa Provincia individua, inoltre, un ulteriore profilo di incostituzionalità nelle norme appena citate unite in combinato disposto con gli artt. 25 e 31, in quanto le ritiene lesive della propria autonomia finanziaria in relazione ai vincoli che ne conseguono sulla spesa pubblica. Infine, la Regione Veneto impugna l'art. 35, il quale, in relazione a quanto già previsto nell'art. 17, prevede che nei piani di bacino "possono essere individuati ambiti territoriali ottimali per la gestione mediante consorzio obbligatorio dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura, collettamento e depurazione delle acque usate": questo articolo, per la Regione Veneto, comporterebbe un sovvertimento dei poteri regionali relativi alla definizione degli ambiti territoriali e alla costituzione dei consorzi per la gestione dei servizi pubblici.
La Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità
costituzionale degli artt. 14, terzo comma, 15, secondo comma, e 16, secondo
comma, in quanto prevedono il trasferimento (anche futuro ed eventuale) o la
delega di funzioni amministrative di cui la regione ricorrente sarebbe già
titolare. L'art. 14, terzo comma, é impugnato anche dalla Regione Veneto, la
quale prospetta il dubbio se sia legittimo sottoporre la regione a decisioni
del Ministero dei lavori pubblici in ordine a competenze amministrative concernenti
corsi d'acqua compresi nel suo territorio.
Un cospicuo numero di contestazioni riguarda il complesso di norme che
disciplinano le forme di cooperazione fra Stato e regioni (o province autonome)
in relazione al settore della difesa dei suolo. Le Regioni Veneto e
Friuli-Venezia Giulia impugnano l'art. 4 in quanto prevede una serie di
competenze e di attività imputate allo Stato che, pur incidendo sull'assetto
del territorio delle rispettive regioni, non prefigurano alcuna forma di
cooperazione con le regioni stesse. In particolare, la Regione Friuli-Venezia
Giulia contesta la previsione (primo comma, lett. b) dell'approvazione da parte
del Consiglio dei ministri degli atti relativi alla delimitazione dei bacini di
rilievo nazionale e interregionale senza precisare che, quando questi atti
incidano sull'idrografia del territorio veneto, si rende necessaria la
partecipazione al predetto Consiglio del Presidente della Regione
Friuli-Venezia Giulia ex art. 4, lett. a), del d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469.
La stessa ricorrente, poi, lamenta la mancata previsione dell'intesa fra lo
Stato e la regione medesima in relazione: a) all'approvazione dei piani di
bacino di rilievo nazionale incidenti nel suo territorio (primo comma, lett.
c), con affermata violazione dell'art. 23 del d.P.R. 26 agosto 1985, n. 1116,
che demanda al Presidente della Regione l'approvazione dei piani territoriali
di coordinamento; b) all'approvazione del programma nazionale di intervento,
relativamente alle opere di competenza regionale da realizzare nel suo
territorio. Per motivi analoghi, legati alla supposta interferenza con
attribuzioni regionali o provinciali, la Regione Veneto e la Provincia autonoma
di Bolzano impugnano l'art. 22, primo comma, che stabilisce la competenza dei
Comitati istituzionali ivi previsti riguardo all'adozione dei programmi di
intervento nei bacini di rilievo nazionale senza prevedere il parere della
regione o della provincia interessata quando quei programmi incidano sul
territorio delle stesse. Ancora per violazione dei principi di cooperazione, la
Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità costituzionale dell'art.
25 avendo riguardo tanto al quarto che al quinto comma: in relazione al primo,
contesta la mancata intesa con la regione in riferimento all'approvazione del
programma nazionale d'intervento, articolato per bacini, e della ripartizione
degli stanziamenti; in relazione all'altro comma, la contestazione é legata al
rilievo che questo, prevedendo il parere obbligatorio dei Consiglio superiore dei
lavori pubblici su opere di competenza regionale, verrebbe a ledere
manifestamente le attribuzioni della ricorrente. Infine la Provincia di Bolzano
ritiene leso il principio di leale cooperazione da parte dell'art. 28, il quale
disciplina il distacco presso le segreterie dei comitati per la difesa del
suolo di dipendenti delle regioni e delle province autonome senza prevedere
l'intesa con queste ultime.
Un altro gruppo di questioni concerne i poteri di controllo regolati in varie
norme della legge impugnata. La Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la
legittimità dell'art. 4, primo comma, lett. a) ed e) e terzo comma, in quanto,
presupponendo poteri di verifica e di controllo, anche sostitutivo, ovvero
poteri di verifica sull'attuazione dei programmi di intervento delle regioni,
violerebbe, l'art. 58 dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia, il
quale prevede, in relazione agli atti amministrativi regionali, soltanto il
controllo della Corte dei conti. La Regione Veneto lamenta, invece, la violazione
del sistema dei controlli previsti dall'art. 125 della Costituzione da parte
dell'art. 21, terzo comma, il quale facoltizza le regioni a realizzare
autonomamente opere e interventi previsti dai piani di bacino di rilievo
nazionale, ma sotto il controllo del Comitato di bacino.
Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano, poi, alcune disposizioni che prevedono poteri sostitutivi, ritenendole non conformi ai requisiti costituzionali più volte indicati da questa Corte e, in particolare, a quello della previa deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 2, terzo comma, lett. f, l. n. 400 del 1988). Tale sarebbe il caso dell'art. 4, primo comma, lett. e), il quale demanda al Presidente del Consiglio dei ministri gli atti volti a provvedere in via sostitutiva in relazione all'adempimento delle funzioni previste dalla legge impugnata, nonché dell'art. 18, comma secondo, che prevede atti sostitutivi deliberati dallo stesso Presidente dei Consiglio in ordine agli adempimenti regionali relativi alla formazione dei piani di bacino. Per gli stessi motivi, la sola Provincia di Trento impugna l'art. 15, quarto comma e l'art. 20, commi secondo, terzo e quarto. UR disposizioni si riferiscono a bacini diversi da quelli di rilievo nazionale ma comprendenti il territorio di più regioni e prevedono interventi sostitutivi del Presidente del Consiglio dei ministri, in caso di inerzia o di mancata intesa fra le regioni interessate, che sarebbero privi dei requisiti costituzionali sopradetti.
Sempre le Province di Bolzano e di Trento lamentano la lesione di
principi costituzionali coinvolgenti profili particolari delle loro autonome.
La prima contesta la violazione dei principi del bilinguismo e della
proporzionale etnica (artt. 89 e 100 dello Statuto del Trentino-Alto Adige e
relative norme di attuazione) da parte degli artt. 9, nono comma, lett. c) e
commi successivi, 12 (ultima parte) e 24, primo comma, i quali, disciplinando
rispettivamente i ruoli e il trattamento del personale dei servizi tecnici
nazionali, nonché gli uffici periferici dell'autorità di bacino e le dotazioni
organiche, non farebbero salvi i predetti principi. La stessa Provincia di
Bolzano impugna anche gli artt. 32, primo comma, e 35, in quanto non farebbero
salve le competenze assegnate dallo Statuto alla ricorrente, limitando, l'uno,
tale salvezza, alle materie della utilizzazione delle acque pubbliche e delle
opere idrauliche e non menzionandola affatto, l'altro, pur interferendo con
competenze provinciali. Analoga censura é mossa alle stesse disposizioni dalla
Provincia di Trento, semprechè la predetta clausola di salvezza non dovesse
esser interpretata come comprensiva del piano provinciale generale per
l'utilizzazione delle acque pubbliche, di cui all'art. 8 del d.P.R. n. 381 del
1974. Il comma successivo dello stesso art. 32 é impugnato, sempre dalla
Provincia di Trento, in quanto, nel prevedere che i riferimenti ai presidenti e
ai funzionari regionali debbano intendersi come fatti ai presidenti e ai
funzionari provinciali, estenderebbe tale normativa soltanto alle autorità del
bacino dell'Adige e non anche a quelle dei bacini del Po e del
Brenta-Bacchiglione. La Provincia di Bolzano contesta, poi, la violazione della
riserva a favore delle norme di attuazione, di cui all'art. 107 dello Statuto
del Trentino-Alto Adige, da parte degli artt. 10 e 24, primo comma, che
prevederebbero un'incidenza sulla ripartizione delle competenze fra Stato e
provincia attraverso atti idonei, quali la stessa legge (ordinaria) e il regolamento.
E, infine, la medesima provincia dubita della legittimità dell'art. 10, quinto
comma, il quale riserva allo Stato la normativa tecnica, mentre nessuna
limitazione sarebbe prevista in proposito dallo Statuto e dalle relative norme
di attuazione (art. 19 del d.P.R. n. 381 del 1974).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si é costituito in tutti i giudizi
per chiedere il rigetto dei quattro ricorsi indicati in epigrafe.
In linea generale, il resistente osserva che non può convenirsi con le ricorrenti nel ritenere che la legge impugnata colpisca o, addirittura, stravolga le competenze regionali (o provinciali). In proposito, ricorda che tale legge si proporrebbe di "dare le gambe" alla funzione che l'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha riservato allo Stato in relazione alla identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio e, in particolare, alla difesa del suolo. In altre parole, con la predetta legge si sarebbe attuata quella competenza la fine di garantire omogeneità di condizioni nella salvaguardia della vita umana e del territorio (art. 3, secondo comma). E nel far ciò non sarebbero state sottratte competenze amministrative alle regioni, ma, anzi, sarebbero state aumentate, prevedendo in sostanza la legge impugnata un intervento analogo a quello realizzato con la legge n. 431 del 1985, già ritenuto non incompatibile con la Costituzione da parte delle sentt. nn. 151 e 153 del 1986.
In particolare, poi, non violerebbe le competenze assegnate dalla Costituzione alle regioni (o alle province autonome) la previsione di bacini di rilievo nazionale, in quanto questa previsione manterrebbe ferme le attuali funzioni amministrative o, addirittura, ne prevederebbe di maggiori per le regioni (o per le province autonome) ricomprese nei bacini, essendo queste ultime chiamate a far parte degli organi delle autorità di bacino, talora (come nel comitato tecnico) paritariamente.
3.- In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie la Regione Veneto e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le quali, oltre a ribadire argomenti già svolti, ne aggiungono di nuovi, soprattutto in replica alle affermazioni contenute negli scritti difensivi dell'Avvocatura dello Stato.
In particolare, la Regione Veneto ritiene che sia inconferente il richiamo dell'Avvocatura alla sent. n. 151 del 1986, in quanto la legge allora in questione avrebbe avuto riguardo soltanto a interventi del Ministro competente in presenza di un'inerzia regionale. Nello stesso tempo, il richiamo al d.P.R. n. 616 del 1977 avrebbe dovuto essere accompagnato dall'osservazione che la legge impugnata sovvertirebbe completamente il regime delle opere idrauliche stabilito dall'art. 89 dello stesso decreto, il quale, fra l'altro, già prevedeva l'intesa fra Stato e regioni.
La Provincia di Bolzano contesta all'Avvocatura la fondatezza dei
collegamento tra la legge impugnata e l'art. 81, lett. a, del d.P.R. n. 616 del
1977, in quanto la legge impugnata, per un verso, non si manterrebbe in alcun
modo entro i confini dell'urbanistica e, per altro, non si limiterebbe a
fissare indirizzi o misure di coordinamento per l'ulteriore sviluppo delle
competenze regionali o provinciali. In secondo luogo, la stessa provincia nega
che il richiamo all'interesse nazionale sia di per sè sufficiente a consentire
immediate incisioni delle competenze regionali o provinciali, essendo invece
necessario il collegamento a valori "forti" della Costituzione, quali
la tutela della persona umana. Nel caso, invece, tale legame sarebbe solo indiretto
e troppo tenue per giustificare le limitazioni oggetto dei presente giudizio.
La provincia contesta, inoltre, che la legge impugnata possa essere qualificata
nella sua interezza come norma fondamentale di riforma economico-sociale, dal
momento che non lascerebbe alcuno spazio alle competenze legislative delle
regioni e delle province autonome. Venendo alle questioni più particolari, la
stessa ricorrente nega ogni parallelismo con il precedente costituito dalla
sent. n. 151 del 1986, in quanto nel caso non si tratterebbe di materie
delegate e ricorrerebbero poteri sostitutivi diversi, non rispettosi dei
requisiti allora affermati e, in particolare, di quello della previa
consultazione. La provincia afferma, inoltre, che la previsione della
partecipazione di rappresentanti provinciali al Comitato tecnico e a quello
istituzionale violerebbe l'art. 14, terzo comma, dello Statuto e le relative
norme di attuazione, che prevedono l'intesa in relazione al piano generale per
l'utilizzazione delle acque pubbliche. Tanto più ciò varrebbe, secondo la
ricorrente, per la partecipazione provinciale al Comitato istituzionale,
laddove, essendo la Provincia in posizione minoritaria, si permetterebbe ad
essa soltanto di manifestare pubblicamente il proprio dissenso. Inoltre, la provincia
sottolinea che le limitazioni stabilite dalle disposizioni sulla normativa
tecnica non sarebbero conformi all'art. 88, n. 11, del d.P.R. n. 616 del 1977,
che le prevede solo per le regioni a statuto ordinario, e non già per le
province autonome.
La Provincia di Bolzano, infine, premesso che il Consiglio provinciale in sede
di ratifica della delibera della Giunta di proposizione del presente ricorso ha
esteso l'impugnativa ad ulteriori articoli della legge n. 183 del 1989 (artt.
2, secondo comma; 5, secondo comma; 14, primo comma; 16; 20; 25 e 31), ne
chiede la dichiarazione di incostituzionalità in base all'art. 27 della legge
n. 87 del 1953 in quanto, afferma, tali disposizioni o diventerebbero
inoperanti a seguito della caducazione di quelle già impugnate, o sarebbero
applicative delle medesime o con quella farebbero sistema, onde cadendo le
prime dovrebbero necessariamente cadere anche le seconde.
In una breve memoria la Provincia di Trento ricorda che recentemente questa
Corte ha escluso che la ricorrenza dell'interesse nazionale riguardo
all'istituzione e alla gestione dei parchi nazionali possa comportare
l'esclusione delle competenze regionali o provinciali.
Diritto
1. - I quattro ricorsi indicati in epigrafe concernono tutti la
legge 18 maggio 1989, n. 183, intitolata <Norme per il riassetto
organizzativo e funzionale della difesa del suolo>, sollevando, in
riferimento a molteplici parametri, numerose questioni di legittimità
costituzionale fra loro oggettivamente connesse. È, pertanto, opportuno riunire
i relativi giudizi per deciderli con un'unica sentenza.
2.- Se pure con argomenti e formulazioni di carattere non sempre identico, le
Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia, nonché la Provincia autonoma di Trento,
contestano l'intera legge n. 183 del 1989, sostenendo che quest'ultima porrebbe
in essere un insieme di discipline, di istituzioni e di procedure d'intervento
che sconvolgerebbe l'assetto organizzativo delle regioni (o delle province
autonome) e produrrebbe una grave compressione delle autonomie regionali (o
provinciali).
La questione, così com'é posta, non é ammissibile.
Questa Corte ha più volte affermato (sentt. nn. 517 del 1989, 1111 del 1988 e
459 del 1989) che ogni questione di costituzionalitA sollevata nei ricorsi in
via principale deve essere adeguatamente motivata al fine di <consentire
alla Corte il vaglio in limine litis, attraverso l'esame della motivazione e
del suo contenuto, della sussistenza in concreto dello specifico interesse a
ricorrere in relazione alle singole disposizioni impugnate>, oltreché al
fine <di determinare inequivocabilmente l'oggetto della questione sottoposta
al giudizio di costituzionalità> e di verificare l'eventuale arbitrarietà,
pretestuosità o astrattezza dei dubbi di legittimità prospettati. Dal momento
che le censure adeguatamente motivate riguardano soltanto singole disposizioni
della legge n. 183 del 1989, le quali non sono logicamente così collegate con
tutte le altre contenute nel medesimo atto legislativo da indurre
ragionevolmente a pensare che la loro proposizione debba necessariamente
estendersi a tutta la legge e dal momento che l'indicazione delle restanti
censure é affatto generica e, nel caso del ricorso della Regione Friuli-Venezia
Giulia, addirittura imprecisa, non resta che dichiarare l'inammissibilità della
relativa questione.
3. - L'art. 1, quinto comma, il quale prevede che <le
disposizioni della presente legge costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale, nonché principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione>, é oggetto di impugnazione da parte di tutte le ricorrenti. A
loro avviso, infatti, non potrebbe ammettersi una duplice e diversa
qualificazione delle stesse disposizioni e, in ogni caso, tali qualificazioni
non potrebbero essere indiscriminatamente estese a tutte le norme contenute
nella legge, comprese quelle di dettaglio.
Nei termini appresso indicati la questione non é fondata.
È affermazione costante di questa Corte (sentt. nn. 219 del 1984, 192 del 1987
e 1002 del 1988) che la qualificazione di una legge o di alcune sue
disposizioni come principi fondamentali della legislazione statale o come norme
fondamentali di riforma economico-sociale non può discendere soltanto da
apodittiche affermazioni del legislatore stesso, ma deve avere una puntuale
rispondenza nella natura effettiva delle disposizioni interessate, quale si
desume dal loro contenuto normativo, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla
loro incidenza nei confronti di altre norme dell'ordinamento o dei rapporti
sociali disciplinati. Se, dunque, l'autoqualificazione di per sé non é
determinante, appare conseguentemente irrilevante anche la duplice e divergente
autodefinizione contenuta nell'articolo impugnato, tanto più che, riferita a
tutta la legge, una di esse potrebbe riguardare alcune disposizioni e la
seconda altre distinte disposizioni.
4.-La Regione Veneto e la Provincia autonoma di Bolzano contestano la
legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, il quale stabilisce che
le attività di pianificazione, di programmazione e di attuazione, previste
dallo stesso articolo e deliberate ai sensi del successivo art. 4, primo comma,
<sono svolte (...) secondo criteri, metodi e standards, nonché modalità di
coordinamento e di collaborazione tra i soggetti pubblici comunque competenti
al fine, fra l'altro, di garantire omogeneità di: a) condizioni di salvaguardia
della vita umana e del territorio, ivi compresi gli abitati e i beni; b)
modalità di utilizzazione delle risorse e dei beni, e di gestione dei servizi
connessi>. Secondo le ricorrenti, tali disposizioni contravverrebbero ai
requisiti minimi costituzionalmente posti in ordine allo svolgimento della
funzione governativa di indirizzo e coordinamento.
La questione non é fondata.
La legge n. 183 del 1989 predispone un'articolata disciplina vòlta
al raggiungimento degli obiettivi della difesa del suolo, del risanamento delle
acque, della fruizione e della gestione del patrimonio idrico per gli usi di
razionale sviluppo economico e sociale, nonché della tutela degli aspetti
ambientali ad essa connessi (art. 1, comma primo). Si tratta, in sostanza, di
una legge che, come riconoscono l'Avvocatura dello Stato e alcune delle
ricorrenti, non si propone in via principale di stabilire una nuova
ripartizione di materie e di competenze fra Stato e regioni (o province
autonome), ma fissa piuttosto un obiettivo - la difesa del suolo - da
raggiungere attraverso una complessa pianificazione dei settori materiali
coinvolti. In altre parole, la legge contestata pone molteplici obiettivi
imperniati sulla difesa del suolo, per il perseguimento dei quali, fermo
restando nella sostanza il quadro generale di ripartizione delle competenze fra
Stato e regioni (o province autonome) stabilito da vari articoli del d.P.R. n.
616 del 1977 (o delle norme di attuazione), si prevede un'articolata
pianificazione degli interventi (piani di bacino), una programmazione dei
finanziamenti (programmi triennali d'intervento), la creazione di nuove
istituzioni (centrali e periferiche) di supporto per i predetti interventi
(Comitato di ministri; Comitato nazionale per la difesa del suolo e autorità di
bacino), la previsione di forme di collaborazione e di atti di indirizzo e
coordinamento, la predisposizione di controlli e di atti sostitutivi in ordine
agli adempimenti connessi alle attività di pianificazione e di programmazione
e, infine, l'accollamento allo Stato di tutti i conseguenti oneri finanziari.
In questo quadro, l'art. 3, mentre determina, al primo comma, le attività che
dovranno essere oggetto delle misure pianificatorie previste nella legge stessa
(sistemazione, conservazione e recupero del suolo nei bacini idrografici;
difesa, sistemazione e regolazione dei corsi d'acqua; moderazione delle piene;
limiti alle attività estrattive ai fini della tutela del suolo; etc.),
stabilisce nel secondo comma-e cioè nel comma la cui contestazione è ora in
discussione-che le predette programmazioni dovranno essere adottate con le
procedure di cui al successivo art. 4 e secondo criteri, metodi, standards,
modalità di coordinamento e di collaborazione, tendenti al fine di garantire
l'omogeneità riguardo alle condizioni di salvaguardia della vita umana e del
territorio e riguardo ai modi di utilizzazione delle risorse e dei beni, oltreché
di gestione dei servizi connessi. In sé considerata, quest'ultima disposizione
non contiene alcuna lesione della sfera di autonomia costituzionalmente
garantita alle ricorrenti, né comporta alcuna violazione dei principi
costituzionali in ordine alla funzione governativa di indirizzo e di
coordinamento, dal momento che si limita a stabilire un potere di
programmazione, giustificato dall'esigenza di perseguire uniformemente
determinati obiettivi, senza toccare minimamente il problema della ripartizione
delle relative competenze pianificatorie fra i vari <soggetti pubblici
comunque competenti> e senza porre norme particolari sullo svolgimento della
funzione governativa di indirizzo e coordinamento al di 1à del semplice rinvio
al successivo art. 4 (sul quale si veda il punto seguente).
In sintesi, la mera previsione di programmi e di piani,
finalizzati all'obiettivo della difesa del suolo e dei beni umani e naturali a
ciò connessi, non può comportare, di per sé, alcuna forma di illegittimità
costituzionale.
5.-La Provincia autonoma di Bolzano dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 4, primo comma, in quanto quest'ultimo prevedrebbe poteri di
indirizzo e coordinamento non rispettosi del principio di legalità e delle
procedure stabilite per il loro esercizio.
La questione non é fondata.
Va premesso, innanzitutto, che, a norma delle disposizioni impugnate, determinati atti, conseguenti all'esercizio di talune funzioni connesse alla disciplina della difesa del suolo, sono sottoposti all'approvazione del Presidente del Consiglio dei ministri (che li adotta con proprio decreto), previa deliberazione del Consiglio dei ministri e su proposta del Ministro dei lavori pubblici o del Comitato dei ministri previsto nel comma secondo dello stesso articolo. Molti di tali atti-e precisamente quelli indicati nelle lettere a), c) e d)-consistono in piani e programmi nazionali, nonché in deliberazioni di metodi e di criteri per lo svolgimento degli stessi e delle connesse attività conoscitive e di controllo. Si tratta, in altre parole, di atti più comprensivi e più complessi di quelli di indirizzo e coordinamento, soprattutto perché non interessano soltanto materie riservate alla competenza regionale (o provinciale) e non hanno, quindi, come propri destinatari soltanto le regioni o le province autonome, ma sono diretti all'insieme dei soggetti statali e regionali (o provinciali) coinvolti nella complessa opera finalizzata alla difesa del suolo (v. anche sentt. nn. 389 e 452 del 1989). Allo stesso modo non ricadono oggettivamente nell'ambito delle censure prospettate dalla ricorrente anche altre disposizioni - come quelle alle lettere b) ed e) - che si riferiscono ad atti non riconducibili alla funzione di indirizzo e coordinamento: tali sono gli atti relativi alla delimitazione dei bacini di rilievo nazionale e interregionale, i quali rimandano a una competenza già attribuita al Governo dall'art. 89 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonché gli atti di sostituzione in caso di inerzia persistente dei vari soggetti coinvolti nei processi pianificatori delineati dalla legge impugnata. Solo la lettera f) é rilevante ai fini della censura ora esaminata, in quanto sottopone all'approvazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, <ogni altro atto di indirizzo e coordinamento nel settore disciplinato dalla presente legge>.
Tuttavia, contrariamente a quanto suppone la ricorrente, quest'ultima disposizione non disciplina una determinata funzione di indirizzo e coordinamento, tanto che non stabilisce criteri o principi direttivi in relazione a una particolare materia o funzione, non prevede procedure, non fissa obiettivi o finalità particolari. Essa é, più semplicemente, una disposizione analoga a quella contenuta nell'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge 23 agosto 1988, n. 400, volta a precisare, in funzione prevalentemente ricognitiva, che anche gli atti governativi di indirizzo e coordinamento occorrenti nel settore della difesa del suolo devono essere deliberati dal Consiglio dei ministri ed emanati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Sicché non resta a questa Corte che pervenire sul punto alla
medesima conclusione raggiunta nella sentenza n. 242 del 1989 e ribadire, in
particolare, la peculiare posizione dell'autonomia costituzionale riconosciuta
alla Provincia di Bolzano nei confronti della funzione di indirizzo e
coordinamento (v. punto 8.2 della medesima pronunzia).
6.-La Regione Veneto e le Province autonome di Trento e Bolzano contestano la
legittimità costituzionale dell'art. 12-che istituisce le autorità di bacino di
rilievo nazionale, ne determina le competenze e ne stabilisce la formazione-,
ritenendolo illegittimo in quanto creerebbe nuove istituzioni statali in luogo
di quelle regionali (o provinciali) attributarie delle medesime competenze.
La questione non é fondata.
Come si é precedentemente accennato, la legge n. 183 del 1989 é
essenzialmente una legge di obiettivi, poiché la difesa del suolo é una
finalità il cui raggiungimento coinvolge funzioni e materie assegnate tanto
alla competenza statale quanto a quella regionale (o provinciale). Essendo,
dunque, un obiettivo comune allo Stato e alle regioni, la difesa del suolo può
essere perseguita soltanto attraverso la via della cooperazione fra l'uno e gli
altri soggetti. Naturalmente le forme della cooperazione possono essere
svariate, poiché oscillano dalla concorrenza (paritaria o non) delle due parti
nella produzione del medesimo atto (intese, pareri, etc.) al coordinamento
dell'esercizio delle rispettive funzioni, dalla possibilità di utilizzazione di
organi dell'altra parte alla creazione di <organi misti> in cui siano
rappresentate, paritariamente o non, le due parti. Nel caso dell'impugnato art.
12, quest'ultima é la soluzione prescelta, dal momento che il governo dei
bacini idrografici di rilievo nazionale é affidato ad <autorità>
appositamente costituite, alla cui composizione concorrono sia rappresentanti
statali che regionali (o provinciali). Di per sé, pertanto, l'istituzione di
tali <organi misti> non può considerarsi costituzionalmente illegittima,
dal momento che rientra fra le possibilità che il legislatore ha di con formare
la cooperazione fra Stato e regioni in relazione al perseguimento di obiettivi
comportanti numerosi punti di interferenza e di intreccio tra competenze
statali e competenze regionali.
Né può dirsi che la creazione delle suddette istituzioni sia di per sé
irragionevole, poiché, anzi, quando ricorrono ipotesi di discipline
funzionalmente e materialmente complesse e di reti pianificatorie
particolarmente articolate, appare tutt'altro che arbitrario prevedere
istituzioni a composizione mista dirette a fungere da supporto di
organizzazione e di direzione unitaria del complesso governo del settore.
Secondo le ricorrenti, un ulteriore motivo di illegittimità costituzionale deriverebbe dal rilievo che in tali <organi misti>la rappresentanza regionale sarebbe sistematicamente minoritaria.
Questa affermazione é, in realtà, espressamente contraddetta dallo
stesso art. 12, comma quinto, per quanto riguarda il Comitato tecnico, nel
quale si raccolgono rappresentanti statali e rappresentanti regionali <in
numero complessivamente paritetico>al fine di operare come organo di
consulenza del Comitato istituzionale e, soprattutto, di provvedere
all'elaborazione del piano di bacino. La tesi interpretativa prospettata dalle
ricorrenti non può valere neppure per quanto riguarda il Comitato istituzionale,
in relazione al quale, proprio perché si tratta dell'organo che, oltre a
stabilire i principi direttivi e i criteri per l'elaborazione dei piani
interessanti gli specifici bacini idrografici, provvede alla loro approvazione
e determina quali componenti del piano costituiscano interesse esclusivo delle
singole regioni, si segue un criterio di composizione non meramente numerico o
per quote, ma dipendente dalle competenze e dagli interessi incidenti sull'area
considerata. È per tale motivo che il Comitato istituzionale é formato,
oltreché dai quattro ministri competenti, dai presidenti delle regioni
maggiormente interessate. Si tratta, in altre parole, di una composizione che
non prestabilisce quale <componente> sia maggioritaria e quale no (come
dimostra anche l'attuazione della legge che vede le regioni in
<minoranza> solo in tre delle sei Autorità dei bacini di rilievo
nazionale), per il semplice fatto che ciò é irrilevante o, quantomeno,
secondario rispetto al criterio di composizione non irragionevolmente prescelto
dal legislatore.
7. -Numerose censure proposte dalle ricorrenti prospettano la presunta
violazione del principio costituzionale di cooperazione fra Stato e regioni.
7.1.-In relazione all'art. 4, primo comma, lett. a), la Regione Veneto solleva
il dubbio se sia costituzionalmente legittimo che il Presidente del Consiglio
dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, stabilisca i
metodi e i criteri, anche tecnici, per lo svolgimento delle attività
conoscitive e pianificatorie di cui agli artt. 2 e 3 della stessa legge, nonché
per la verifica e il controllo dei piani ivi indicati, senza prevedere alcuna
forma di collaborazione con le regioni.
La questione non é fondata.
La disposizione impugnata concerne il potere governativo di deliberare le linee essenziali relative ai metodi e ai criteri, anche tecnici, che devono essere seguiti nell'esercizio delle attività conoscitive, pianificatorie e di attuazione indicate, in via generale, dagli artt. 2 e 3 della stessa legge. Sull'esercizio di tale competenza statale le regioni possono influire attraverso il Comitato nazionale per la difesa del suolo - cioé attraverso un <organo misto>, fra i cui componenti vi sono anche membri prescelti da ciascuna regione o provincia autonoma-, il quale ha un potere generale di proposta nei confronti del Ministero dei lavori pubblici (art. 6, settimo comma) cui spetta portare gli atti all'esame del Consiglio dei ministri (art. 4, primo comma).
Se si considera che, da un lato, per gli atti di indirizzo e
coordinamento, i quali perseguono finalità non lontane da quelle degli atti in
esame, non sussiste una previsione generale di una qualche forma di
cooperazione con le regioni interessate, e che, dall'altro lato, lo svolgimento
della competenza in questione ha ad oggetto le linee direttive più generali,
che dovranno poi essere determinate nei piani elaborati dagli <organi
misti> indicati nel numero precedente (ai quali, come si é già ricordato,
partecipano le regioni interessate) la scelta del legislatore non può essere
considerata irragionevole.
7.2.-La Regione Friuli-Venezia Giulia impugna l'art. 4, primo comma, lett. c) e
d), argomentando che le predette disposizioni prevedono l'approvazione di
programmi nazionali o di rilievo nazionale da parte del Presidente del
Consiglio senza stabilire la necessità dell'intesa con la regione stessa in
relazione alle attività interferenti con quelle di competenza regionale, come
invece sarebbe richiesto dall'art. 23 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 (Norme
integrative di attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia). Analoghe censure sono mosse dalla Regione Veneto e dalle Province
autonome di Trento e di Bolzano in relazione all'art. 22, primo comma, che
prevede l'adozione dei programmi di intervento da parte dei Comitati
istituzionali senza esigere un parere della singola regione o provincia
interessata.
Le questioni non sono fondate.
In realtà, né la norma di attuazione invocata dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia né altre prevedono alcuna intesa o parere delle singole
regioni (o province) interessate. Ed, in verità, non é irragionevole che così
sia, in quanto i piani e i programmi considerati dalle disposizioni impugnate
comportano interventi, anche statali, comunque incidenti nel territorio di più
regioni. Pertanto, non é arbitrario che la legge n. 183 del 1989 preveda per
quei piani forme di cooperazione quali gli <organi misti>di cui al punto
n. 6, che permettono un confronto anche fra le varie regioni interessate.
7.3. -La stessa Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità
costituzionale degli artt. 4, primo comma, lett. b) e 25, quarto comma, in
quanto prevedono l'approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri dei piani di bacino di rilievo nazionale e interregionale, nonché dei
programmi nazionali d'intervento, senza che sia prevista la partecipazione o il
consenso del Presidente della regione alle relative deliberazioni.
La questione non é fondata nei sensi di cui in motivazione.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare (v. sentt. nn. 625 del 1988, 242 e
544 del 1989) che, quando ricorrano ipotesi per le quali gli Statuti speciali o
le norme di attuazione degli stessi impongano la partecipazione del Presidente
regionale alla relativa deliberazione, la mancata previsione della stessa
partecipazione nelle disposizioni impugnate non può costituire motivo di
illegittimità costituzionale delle medesime, in quanto il silenzio sul punto
non può essere interpretato come espressione di una volontà contrastante con
quelle norme di rango superiore, ma dev'essere inteso come riconoscimento della
diretta applicabilità di queste ultime.
7.4.-La Provincia di Bolzano dubita della legittimità costituzionale dell'art.
28, che, nel prevedere la possibilità del distacco di personale dipendente
dalla Provincia stessa presso la segreteria del Comitato nazionale per la
difesa del suolo e presso le segreterie tecnico-operative dei comitati tecnici
di bacino, non esigerebbe l'intesa con la ricorrente.
La questione non é fondata.
La disposizione impugnata si limita a prevedere la possibilità del distacco del personale regionale e provinciale presso le suddette segreterie senza stabilire regole derogatorie alla generale disciplina del distacco stesso, la quale esige che questo avvenga sempreché vi sia l'assenso dell'amministrazione di provenienza Per tale motivo il dubbio prospettato dalla Provincia di Bolzano non ha alcun fondamento.
8.-La Regione Veneto e le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano la legittimità costituzionale degli artt. 17 e 18, i quali, nel prevedere i piani di bacino e nel sovraordinarli a ogni altra funzione regionale (o provinciale), violerebbero le competenze che le ricorrenti posseggono in materia di assetto del territorio, di opere di difesa, di utilizzo delle risorse idriche e di disciplina dell'estrazione di materiali.
Per la sola Provincia di Trento le disposizioni appena citate, in
combinato disposto con quelle contenute negli artt. 25 e 31, sarebbero altresì
lesive dell'autonomia finanziaria della provincia stessa, in quanto porrebbero
vincoli alle spese in materie di competenza provinciale.
Nei termini di seguito indicati, la questione é infondata.
Le censure delle ricorrenti nascono dalla imprecisa formulazione dell'art. 17,
che, al primo comma, assegna ai piani di bacino il valore di piano territoriale
di settore e, al secondo comma, li definisce come atti di indirizzo e di
coordinamento ai sensi dell'art. 81, primo comma, lett. a), del d.P.R. n. 616
del 1977.
In realtà, né l'una né l'altra qualificazione rispondono
perfettamente all'effettiva natura dei predetti piani, quale si desume dalla
disciplina delineata dalla legge n. 183 del 1989.
Come si é già precisato, la complessiva natura dei piani di bacino non può
essere ridotta a quella degli atti di indirizzo e coordinamento, in quanto si
tratta di atti che interessano anche competenze statali (ad esempio, le opere
idrauliche di seconda categoria) e che, quindi, si dirigono anche ad uffici ed
enti dello Stato. Più in particolare, si tratta di piani esclusiva mente
finalizzati alla <difesa del suolo>, e cioè, come risulta dai lavori
delle varie commissioni di studio ministeriali e parlamentari preparatorie
della legge impugnata, finalizzati alla conservazione dinamica del suolo
attraverso l'imposizione di vincoli e di opere di carattere idraulico,
idraulico-agrario e forestale. In altre parole, i piani di bacino contengono
varie prescrizioni dirette alla preservazione e alla salvaguardia del suolo e
dell'attitudine di questo ad essere utilizzato a fini produttivi e civili
rispetto alle cause di aggressione dovute alle acque meteoriche, fluviali e
marine o a qualsiasi altro fattore meteorico. Come tali, essi non si svolgono
attraverso misure e opere inerenti alle competenze urbanistiche o a quelle
della protezione civile ovvero a quelle attinenti ad altre competenze regionali
o provinciali, quali le cave e miniere, l'agricoltura o la tutela del paesaggio
e dell'ambiente, anche se indubbiamente incidono o interferiscono nei confronti
di ciascuna di queste attribuzioni.
In base a questa loro natura, i piani di bacino vengono equiparati ai piani territoriali di settore, non già per significare che si tratta di strumenti inerenti alla disciplina urbanistica (di competenza regionale o provinciale), ma semplicemente al fine-esplicitato dall'art. 17, comma quinto -, di stabilire che i vincoli posti dal predetto piano obbligano immediatamente le amministrazioni e gli enti pubblici (statali e regionali), i quali sono tenuti ad osservarli e ad operare in conseguenza. Allo stesso modo, la loro contemporanea qualifica come atti di indirizzo e di coordinamento sta semplicemente a significare che, quando i vincoli posti dai predetti piani incidono su materie di competenza regionale o provinciale, questi devono mantenersi entro i limiti imposti alla funzione di indirizzo e coordinamento e, in particolare, a quella prevista dall'art. 81, primo comma, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977.
Questa interpretazione appare più in armonia con la natura
complessa del piano di bacino e con la sua efficacia diversificata in relazione
alle prescrizioni di interesse regionale (v. spec. artt. 12, quarto comma,
lett. c e 18, primo comma, lett. b). Nello stesso tempo, il carattere
vincolante delle prescrizioni idrogeologiche o, comunque, finalizzate alla
difesa del suolo é legato all'esigenza logica che il fine conservativo dei
piani di bacino sia pregiudiziale e condizionante rispetto agli usi del territorio
a fini urbanistici, civili, di sfruttamento dei materiali e di produzione.
L'indubbia interferenza che si realizza tra i piani di bacino e questi ultimi
usi, rientranti nell'ambito di competenze regionali o provinciali, dava luogo
nel d.P.R. n. 616 del 1977 a forme cooperative imperniate sull'intesa fra Stato
e regioni (o province autonome) (v. artt. 81 e 89). La legge n. 183 del 1989,
come si é già detto, ha invece non arbitrariamente prescelto forme cooperative
diverse, più adeguate alla complessità della rete pianificatoria in essa
prevista.
Considerazioni analoghe a quelle svolte in relazione al richiamo all'art. 81
del d.P.R. n. 616 del 1977 valgono anche nei confronti della censura promossa
dalla Provincia autonoma di Trento in relazione all'efficacia dei programmi
triennali prevista dall'art. 22, comma sesto.
Una volta riconosciuta come costituzionalmente non illegittima una
programmazione degli interventi per piani di bacino, i vincoli che ne derivano
sul piano della spesa provinciale sono una conseguenza necessaria di quella
programmazione, in quanto non avrebbe alcun senso consentire alla provincia di
spendere liberamente somme che sono state ripartite tra le Amministrazioni
dello Stato e le province autonome (o regioni) tenendo conto delle priorità
indicate nei singoli programmi (art. 25, terzo comma).
9. - Non fondata é, inoltre, la censura prospettata dalla Regione Veneto nei
confronti all'art. 35, il quale, in relazione a quanto previsto dall'art. 17,
comma terzo, lett. e), stabilisce che i piani di bacino possono individuare
<gli ambiti territoriali ottimali per la gestione mediante consorzio
obbligatorio dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura, collettamento e
depurazione delle acque usate>. Da questa disposizione, infatti, non può
derivare alcuno sconvolgimento delle competenze regionali in ordine alla
definizione degli ambiti territoriali e alla costituzione di consorzi per la
gestione di servizi pubblici, per il fatto che essa si limita a prevedere la
possibilità per il piano di bacino di prefigurare gli ambiti territoriali
ottimali per la gestione dei servizi anzidetti senza stabilire alcuna
ripartizione di competenza e senza imporne l'attuazione alle regioni o alle
province autonome. Di per sé, dunque, l'art. 35 non può esser considerato
lesivo di competenze regionali.
Priva di qualsiasi fondamento é anche la censura proposta contro l'art. 25, quinto comma, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, per la quale la previsione del parere obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici in relazione ad opere rientranti nelle competenze regionali lederebbe la sfera di autonomia costituzionalmente garantita alle regioni medesime. In realtà, la previsione di un parere obbligatorio, ma non vincolante, che deve essere prestato da un organo statale di natura tecnica in ordine a opere che le regioni dovranno realizzare nell'esercizio delle loro competenze, ma che rivestono anche <grande rilevanza tecnico-idraulica per la modifica del reticolo idrografico principale e del demanio idrico>, non può essere considerato un onere irragionevolmente connesso all'esercizio delle proprie competenze. Per tale motivo, la sfera di autonomia costituzionalmente attribuita alla Regione Friuli-Venezia Giulia non può considerarsi lesa dall'art. 25, quinto comma.
10. - Non fondate sono le questioni proposte contro gli artt. 13, 14, terzo comma, 15, secondo comma, e 16, secondo comma.
La Regione Veneto e la Provincia autonoma di Trento contestano la
legittimità costituzionale dell'art. 13 sulla classificazione dei bacini
idrografici e sulla loro delimitazione assumendo che la legge n. 183 del 1989,
nel modificare il d.P.R. n. 616 del 1977, si porrebbe in contrasto con norme di
rango superiore in quanto adottate in attuazione di un preciso dovere
costituzionale. Questa interpretazione non pub essere condivisa, poiché, anche
se il d.P.R. n. 616 del 1977 deve essere considerato un atto legislativo
adottato in immediata attuazione della Costituzione, non può per ciò stesso
ritenersi che sia dotato di una forza o di un valore di legge peculiare o
superiore a quello delle leggi ordinarie (v. spec. sent. n. 188 del 1984). Ed
in effetti, se il rapporto di immediata attuazione con la Costituzione può
portare a considerare le disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 come norme
interposte suscettibili di integrare il significato dei parametri
costituzionali, esso non può avere alcuna influenza sulla determinazione del
rango o del valore formale delle stesse disposizioni, tanto che queste ultime,
come questa Corte ha avuto modo di affermare in altre occasioni (v., ad es.,
sent. n. 101 del 1989), non possono fungere da autonomo parametro nei giudizi
di legittimità costituzionale. Da ciò consegue che leggi ordinarie successive
ben possono modificare disposizioni contenute nel d.P.R. n. 616 del 1977 e
ripartire diversamente le competenze assegnate o delegate alle regioni con quel
decreto.
Per le considerazioni ora fatte, che valgono a maggior ragione quando le nuove
disposizioni di legge mantengono ferme le competenze già assegnate alle regioni
o ne trasferiscono (o promettono di trasferirne) di nuove, vanno rigettate
anche le censure prospettate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla
Provincia autonoma di Trento contro l'art. 14, comma terzo, nonché dalla sola
Regione Friuli-Venezia Giulia contro gli artt. 15, comma secondo, e 16, comma
secondo.
Parimenti non fondata é la questione proposta dalla Regione Veneto
nei confronti dell'art. 14, terzo comma, laddove si sottopone la regione a
decisioni del Ministro dei lavori pubblici in merito a competenze
amministrative da esercitare in materia di opere idrauliche o di polizia
idraulica in ordine ai corsi d'acqua compresi nel proprio territorio. Non si
può, infatti, condividere l'interpretazione proposta dalla ricorrente, secondo
la quale l'art. 14, terzo comma, sarebbe un segno della riduzione della regione
a puro organo esecutivo della pianificazione statale, dal momento che la
disposizione impugnata, riprendendo valutazioni già svolte dalla c.d.
Commissione Giannini, appare rivolta a superare i preesistenti criteri di
ripartizione delle competenze tra Stato e regioni in materia di opere
idrauliche, basati sulla categoria delle opere stesse.
11. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano la legittimità
costituzionale dell'art. 9, ottavo comma, lett. a), in quanto quest'ultimo
costituirebbe un illegittimo esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento allorché affida al Consiglio dei direttori il coordinamento dei
servizi tecnici provinciali.
La questione non é fondata.
Nell'affidare al Consiglio dei direttori, istituito nel comma precedente, il coordinamento dell'attività svolta dai singoli servizi tecnici, compresi quelli trasferiti alle province autonome, l'art. 9, ottavo comma, lett. a), imputa a quell'organo tecnico una funzione che non può essere ricondotta all'indirizzo e coordinamento politico-amministrativo, ma che va collegata al distinto concetto di coordinamento tecnico. Si tratta di una nozione che, come questa Corte ha altre volte affermato (v. sentt. nn. 924 del 1988 e 242 del 1989), non é disciplinata dalle regole proprie della funzione di indirizzo e coordinamento politico- amministrativo e, in particolare, non esige il rispetto delle norme procedurali attinenti allo svolgimento della predetta funzione.
12.- L'art. 9, comma nono, lett. a) e b) é impugnato dalla
Provincia di Bolzano, in quanto, prevedendo la delega per la riorganizzazione
dei servizi tecnici nazionali ivi indicati (lett. a) e per la fissazione dei
criteri generali per il coordinamento dell'attività dei servizi tecnici stessi
(lett. b), lederebbe le competenze in materia di ordinamento dei propri uffici
che la ricorrente possiede riguardo ai servizi tecnici del medesimo tipo ad
essa trasferiti.
La questione non é fondata.
Mentre la disposizione ricompresa nella lett. b) concerne attività
di coordinamento tecnico che, per le ragioni esposte nel punto precedente, non
possono non esser ricondotte al Governo e alla sua potestà regolamentare, la
disposizione di cui alla lett. a) riguarda espressamente il riordinamento dei
servizi tecnici nazionali, tanto centrali che periferici, e, pertanto, non si
vede come i futuri regolamenti possano riguardare uffici della Provincia di
Bolzano.
13.- La Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità costituzionale
dell'art. 4, primo comma, lettere a) ed e), nonché terzo comma, in quanto
contrasterebbe, con l'art. 58 dello Statuto speciale, che, a suo giudizio, con
la previsione del solo controllo di legittimità sugli atti amministrativi
regionali da parte della Corte dei conti, escluderebbe la ammissibilità di
qualsiasi altro controllo.
La questione non é fondata.
L'interpretazione che la ricorrente dà dell'art. 58 dello Statuto
friulano non può essere accolta, poiché la previsione di una determinata forma
di controllo di legittimità su singoli atti non può essere minimamente
considerata come preclusiva di altri tipi di controllo, come quelli previsti
dalla disposizione impugnata.
Per analoghi motivi va rigettata la questione prospettata dalla Regione Veneto
in ordine alla pretesa violazione dell'art. 125 della Costituzione da parte
dell'art. 21, comma terzo, il quale, nel prevedere che le regioni, previo
parere del comitato di bacino, possano provvedere con propri stanziamenti alla
realizzazione di opere e di interventi previsti dai piani di bacino di rilievo
nazionale, sottopone il loro operato al controllo del predetto comitato.
Quest'ultima disposizione é impugnata anche dalle Province di Trento e di
Bolzano sul presupposto dell'illegittimità di qualsiasi controllo di organi
statali su attività provinciali svolte nell'esercizio della propria competenza
e a carico delle proprie finanze.
La questione non é fondata.
La disposizione impugnata prevede che anche sulle opere eseguite dalle regioni o dalle province autonome in attuazione dei piani di bacino di rilievo nazionale si estenda la vigilanza del Comitato istituzionale, al fine evidente di venire a conoscenza se il piano sia correttamente attuato e di acquisire informazioni circa la redazione dei piani futuri, la cui adozione, come si é già detto, spetta al suddetto Comitato. Si tratta, dunque, di controlli strettamente strumentali al potere di pianificazione degli organi delle Autorità di bacino di rilievo nazionale di cui é stata già esclusa la illegittimità costituzionale (v. supra n. 8).
14. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano la legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma, lett. e), osservando che il potere sostitutivo ivi previsto non risponderebbe ai requisiti costituzionali più volte indicati da questa Corte.
La questione non é fondata.
La disposizione impugnata stabilisce semplicemente quali siano gli
organi competenti a deliberare sui vari atti sostitutivi previsti nella legge
n. 183 del 1989, individuandoli nel Consiglio dei ministri quale organo
decisionale e nel Presidente del Consiglio dei ministri quale organo di
emanazione. Essa, tuttavia, non istituisce un particolare potere di
sostituzione, tanto che non indica le ipotesi specifiche in cui quello deve
essere esercitato, né disciplina l'intero procedimento per l'adozione dei relativi
atti, ma si limita, piuttosto, a prevedere in via generale un potere di
sostituzione da esercitare ogni volta che vi sia una persistente inattività dei
vari soggetti coinvolti nella complessiva rete pianificatoria delineata dalla
legge impugnata (regioni, province, comuni, comunità montane, consorzi di
bonifica ed irrigazione e di bacino imbrifero montano) in relazione a funzioni
o attività da svolgere entro termini essenziali o per loro natura
improcrastinabili. In riferimento agli aspetti disciplinati dalla fattispecie
legislativa considerata (deliberazione governativa, presupposto della
persistente inerzia dell'organo competente, inserimento in procedimenti
pianificatori, improcrastinabilità dell'adempimento), il potere sostitutivo
previsto é pienamente conforme ai requisiti costituzionali più volte indicati
da questa Corte (v. sentt. nn. 153 e 294 del 1986, 177 del 1988, 101 del 1989).
Sicché non hanno ragion d'essere le censure proposte dalle ricorrenti.
15. - La Regione Veneto e le Province autonome di Trento e di Bolzano
contestano la legittimità costituzionale dell'art. 18, secondo comma, per il
quale, in caso di inerzia in ordine agli adempimenti regionali, il Presidente
del Consiglio, sentito il Comitato istituzionale di bacino, assume i provvedimenti
necessari per garantire comunque lo svolgimento delle procedure e l'adozione
degli atti necessari per la formazione dei piani di bacino di rilievo
nazionale, ivi compresa la nomina di commissari ad acta.
Secondo le ricorrenti tale potere di sostituzione non sarebbe conforme ai
principi costituzionali vigenti in materia e più volte affermati da questa
Corte e, in particolare, non rispetterebbe il requisito della necessaria previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, prescritta dall'art. 2, terzo comma,
lettera f) della legge n. 400 del 1988.
Le questioni non sono fondate nei sensi di cui in motivazione.
Come si é ricordato nel punto precedente, questa Corte ha più volte affermato
che, in materia di sostituzione di organi statali a quelli regionali in
relazione al compimento di particolari adempimenti, il relativo potere deve
avere una base legale, deve essere strumentale all'adempimento di obblighi o al
perseguimento di interessi tutelati costituzionalmente come limiti
all'autonomia regionale, dev'essere esercitato da un'autorità di Governo, deve
essere assistito da garanzie ispirate al principio della <leale
cooperazione> e, infine, deve riguardare attività sottoposte a termini
perentori o la cui mancanza metterebbe in serio pericolo la cura di interessi
affidati alla responsabilità finale dello Stato. Nei casi disciplinati dalle
disposizioni impugnate ricorrono tutti i predetti requisiti, compreso quello
del termine per il compimento dell'attività, che é implicato dal primo comma,
lett. a), del medesimo articolo, il quale prevede che il Comitato
istituzionale, insieme alla proposta del piano di bacino, approvi una
deliberazione contenente la fissazione dei termini alla regione per l'adozione
dei provvedimenti di sua competenza.
Per quanto riguarda, poi, la pretesa mancata deliberazione del Consiglio dei ministri in ordine alle sostituzioni previste, é sufficiente ricordare che tutti gli atti sostitutivi previsti dalla legge n. 183 del 1989 devono essere adottati in base alla procedura stabilita dall'art. 4, primo comma, della stessa legge, che prevede, fra l'altro, la predetta deliberazione.
Infine, per quanto riguarda le garanzie procedurali di <leale
cooperazione>, occorre precisare che l'art. 18, secondo comma, stabilisce
che il Presidente del Consiglio deve previamente sentire il Comitato
istituzionale, di cui fa parte il Presidente della regione (o provincia
autonoma) interessata.
16.-La Provincia autonoma di Trento dubita della legittimità costituzionale: a)
dell'art. 15, quarto comma, che, nel caso di mancata intesa, entro un anno, fra
le regioni (o province autonome) interessate ad un bacino di rilievo
interregionale, prevede l'istituzione degli organi di bacino da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri; b) dell'art. 20, commi secondo, terzo e
quarto, il quale prevede, per i bacini di rilievo regionale che possono
interessare più regioni, un potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei
ministri, sentito il Comitato nazionale per la difesa del suolo.
Le questioni vanno parzialmente accolte.
Anche se per i motivi addotti nel punto precedente il potere sostitutivo oggetto dell'attuale impugnazione risponde a tutti gli altri elementi costituzionalmente richiesti, non v'é traccia nelle disposizioni impugnate del requisito delle garanzie procedurali ispirate al principio della leale cooperazione. Mentre nell'art. 15, quarto comma, manca del tutto qualsiasi preavviso alle regioni (o province autonome) inadempienti, nell'art. 20, quarto comma, invece, esso é venuto meno a seguito di una modifica legislativa introdotta successivamente all'entrata in vigore della legge n. 183 del 1989. L'art. 20, quarto comma, dispone, infatti, che per l'adozione dell'atto di sostituzione ivi previsto il Presidente del Consiglio debba previamente sentire il Comitato nazionale per la difesa del suolo, di cui facevano parte i presidenti di tutte le regioni e province autonome.
Tuttavia, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 5 del decreto legislativo 16 dicembre 1989, n. 418, la partecipazione dei suddetti presidenti in organi del tipo del citato Comitato é sostituita con quella di un pari numero di esperti scelti, di norma, fra i funzionari delle regioni e delle province autonome. Da qui consegue che la previa audizione dell'anzidetto Comitato non può più fungere da preavviso nei confronti della regione (o provincia autonoma) interessata. Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, quarto comma nonché dell'art. 20, comma quarto, nella parte in cui non prevedono un congruo preavviso alla regione (o provincia autonoma) interessate in ordine all'adozione degli atti sostitutivi ivi previsti.
17.-La Provincia autonoma di Bolzano dubita della legittimità
costituzionale degli artt. 9, nono comma, lettera c) e commi successivi, 12,
comma 5 e seguenti e 24, primo comma, in quanto, nel disciplinare,
rispettivamente, i ruoli e il trattamento del personale dei servizi tecnici,
nonché gli uffici periferici delle autorità di bacino e la rideterminazione
delle dotazioni organiche, violerebbero, per la parte in cui si riferiscono
alle competenze trasferite alla provincia stessa, le speciali norme sul bilinguismo
e sulla proporzionale etnica nel pubblico impiego.
Le questioni non sono fondate nei sensi di cui in motivazione.
Questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 571 del 1988, nonché anche n. 1145
del 1988) che non é necessario che ogni legge la quale disciplini in generale
problemi di personale o di accesso nei pubblici uffici richiami espressamente,
laddove si riferisca all'ordinamento della Provincia di Bolzano, le norme
statutarie sul bilinguismo e sulla proporzionale etnica, le quali trovano
applicazione indipendentemente dai predetti richiami. Tanto più ciò é vero
quando si é in presenza, come nel caso, di una legge che contiene una
disciplina generale, la quale, lungi dal voler restringere le più ampie
competenze delle regioni a statuto speciale o delle province autonome, tende a
modellare le proprie norme, per ragioni di brevità, sulle competenze proprie
delle regioni a statuto ordinario.
Analoga argomentazione e analoga conclusione debbono farsi in ordine ad altre
censure mosse dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti degli artt. 10,
24, primo comma, 35, e 32, primo comma (quest'ultimo é impugnato pure dalla
Provincia di Trento), che, secondo la ricorrente, pretenderebbero di
disciplinare materie le quali sono (parzialmente) trasferite alla provincia
stessa in base a norme di attuazione dello Statuto non espressamente richiamate
dalle disposizioni impugnate. Anche in tali casi, infatti, la mancanza di
un'espressa clausola di salvezza delle più ampie competenze riservate in
materia alle regioni speciali e alle province autonome non può significare che
si sia tentato, illegittimamente, di ridurre, o comunque modificare, le
competenze stesse, quando, come nelle ipotesi considerate, non si riscontra un
puntuale contrasto con le disposizioni poste dalle norme di attuazione in base
alla loro separata e riservata competenza (v. sentt. nn. 180 del 1980, 237 del
1983, 451 del 1988).
18.-La Provincia autonoma di Trento esprime un dubbio di legittimità costituzionale in ordine all'art. 32, comma secondo, nel caso in cui questa disposizione dovesse limitare al solo bacino dell'Adige la possibilità di estendere ai presidenti e ai funzionari delle Province autonome i riferimenti normativi relativi ai presidenti e ai funzionari regionali.
La questione non é fondata nei sensi di cui in motivazione.
Non si può basare sull'imprecisa formulazione della disposizione impugnata
un'interpretazione che contraddice la chiara intenzione in essa espressa dal
legislatore. II senso della norma contestata é, infatti, quello di affermare
che ogni riferimento fatto dalla legge n. 183 del 1989 ai presidenti e ai
funzionari delle regioni deve intendersi esteso ai presidenti e ai funzionari
delle province autonome ogni volta che venga in questione un bacino al quale le
province stesse siano interessate. La limitazione letterale dell'ambito di
applicazione della disposizione impugnata al solo bacino dell'Adige é
probabilmente dettata dal fatto che a questo bacino sono interessate ambedue le
province autonome. Ma, poiché tale limitazione ha soltanto un significato
esemplificativo, la disposizione impugnata deve essere interpretata come
riferentesi a qualsiasi bacino cui sia interessata l'una o l'altra delle
province autonome e, quindi, anche ai bacini del Po e del Brenta-Bacchiglione,
nei quali é coinvolta la sola Provincia di Trento.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 15, quarto
comma e, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto legislativo 16 dicembre
1989, n. 418 (17 gennaio 1990), dell'art. 20, quarto comma della legge 18
maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della
difesa del suolo) nella parte in cui non prevedono un congruo preavviso alla
regione (o provincia autonoma) interessata all'adozione degli atti sostitutivi
ivi previsti;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale proposta
nei confronti dell'intera legge 18 maggio 1989, n. 183 sollevata, con i ricorsi
indicati in epigrafe: a) dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento
agli artt. 4 (nn. 2, 9, 12, 13) e 5 (n. 14) del proprio statuto (legge cost.le
13 gennaio 1963, n. 1); b) dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 117
e 118 Cost., così come attuati dal d.P.R. n. 616 del 1977 e dalle numerose e
varie leggi statali di trasferimento di competenze alle regioni; c) dalla
Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 8, 9, 14, 16 del
proprio statuto (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonché al suo titolo sesto e
relative norme di attuazione; 3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in
motivazione, in riferimento: - per la Regione Friuli-Venezia Giulia, agli artt.
4 (nn. 2, 9, 12, 13), 5 (n. 14) e 58 del suo Statuto e relative norme di
attuazione; -per la Regione Veneto, agli artt. 117, 118 e 125 Cost., come
attuati dagli artt. 4; 66; 69, quarto comma; 71; 73; 79; 80; 81; 82; 87; 88;
89; 90; 91 e 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; -per la Provincia autonoma
di Bolzano, agli artt. 8, primo comma (nn. 1, 5, 6, 11, 13, 14, 16, 17, 18, 21,
24); 9, primo comma (nn. 9 e 10); 12, primo comma; 14; 16, primo comma; 68; 89;
100, 107 e 111 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione; per la Provincia autonoma
di Trento, agli artt. 8 (nn. 3, 5, 6, 13, 14, 16, 17, 21, 24); 9 (nn. 9 e 10);
14, secondo e terzo comma; 16, nonché al titolo sesto del cit. d.P.R. n. 670
del 1972 e relative norme di attuazione, le questioni di legittimità
costituzionale proposte avverso le seguenti disposizioni della legge 18 maggio
1989, n. 183: a) art. 1, quinto comma (questione proposta da tutte le
ricorrenti); b) artt. 4, primo comma, lett. b) e 25, quarto comma (Friuli-
Venezia Giulia); c) artt. 17 e 18 (Veneto, Trento e Bolzano); d) art. 22, sesto
comma (Trento); e) art. 18, secondo comma (Veneto, Trento e Bolzano); f) art.
9, nono comma, lettera c) e commi successivi; 12, comma quinto e seguenti; 24,
primo comma (Bolzano); g) artt. 10; 24, primo comma; 35 (Bolzano); 32, primo
comma (Bolzano e Trento); h) art. 32, secondo comma (Trento).
4) dichiara non fondate, in riferimento alle norme parametro indicate al precedente n. 3 del dispositivo, le questioni di legittimità costituzionale prospettate avverso le seguenti disposizioni della legge 18 maggio 1989, n. 183: a) art. 3, secondo comma (Veneto e Bolzano); b) art. 4, primo comma (Bolzano); c) art. 12 (Veneto, Trento e Bolzano); d) art. 4, primo comma, lettera a) (Veneto); e) art. 4, primo comma, lettere c) e d) (Friuli-Venezia Giulia); > art. 22, primo comma (Veneto, Trento e Bolzano); g) art. 28 (Bolzano); h) artt. 25 e 31 (Trento); ) art. 35 (Veneto); I) art. 25, quinto comma (Friuli-Venezia Giulia); m) artt. 13; 14, terzo comma; 15, secondo comma; 16, secondo comma (Veneto, Trento, Friuli-Venezia Giulia); n) art. 9, ottavo comma, lett. a) (Trento e Bolzano); o) art. 9, nono comma, lett. a) e b) (Bolzano); p) art. 4, primo comma, lett. a) ed e), nonché terzo comma (Friuli Venezia Giulia); q) art. 21, terzo comma (Veneto, Trento e Bolzano); r) art. 4, primo comma, lett. e) (Trento e Bolzano).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20/02/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Antonio BALDASSARRE, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 26/02/90.
14
Corte Costituzionale, 21 luglio 2000, n. 326
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare MIRABELLI Presidente
- Francesco GUIZZI Giudice
- Fernando SANTOSUOSSO "
- Massimo VARI "
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 33 della legge
18 aprile 1975, n. 110 (Norme integrative della disciplina vigente
per il controllo delle armi, delle munizioni e degli esplosivi),
come modificato dall'art. 10-bis del decreto-legge 13 maggio 1991,
n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità
organizzata e di trasparenza e buon andamento dell'attività
amministrativa), convertito, con modificazioni, nella legge 12
luglio 1991, n. 203, promosso con ordinanza emessa il 28 febbraio
1997 dal Pretore di Firenze nel procedimento di esecuzione proposto
dall'INPS contro Mangani Maurizio, iscritta al n. 326 del registro
ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 1999.
Fatto-Diritto
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nella camera di consiglio del 7 giugno 2000 il Giudice relatore Francesco Guizzi.
Ritenuto che nel corso di una procedura esecutiva, promossa dall'
INPS nei confronti di M. M., titolare dell'omonima ditta, per un credito
complessivo di oltre cento milioni, l'ufficiale giudiziario pignorava vari beni
mobili presso il domicilio del debitore, fra i quali tre fucili da caccia
stimati complessivamente un milione di lire;
che si procedeva quindi alla vendita all'incanto dei beni pignorati, ma non dei
tre fucili, perché non vendibili nelle pubbliche aste, ai sensi dell'art. 33
della legge n. 110 del 1975 e successive modificazioni; che, nel corso
dell'udienza fissata per la comparizione delle parti, l'INPS eccepiva
l'illegittimità costituzionale del citato art. 33, e il Pretore di Firenze
sollevava, con riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 33 della legge
18 aprile 1975, n. 110 (Norme integrative della disciplina vigente per il
controllo delle armi, delle munizioni e degli esplosivi), sostituito dall'art.
10-bis del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema
di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento
dell'attività amministrativa), convertito, con modificazioni, nella legge 12
luglio 1991, n. 203; che, secondo il giudice a quo, la questione sarebbe
rilevante nel procedimento esecutivo, in quanto l'applicazione della
disposizione censurata comporterebbe l'inefficacia del pignoramento dei fucili,
con conseguente sottrazione di tali oggetti alla procedura e la restituzione al
debitore esecutato; che essa non sarebbe manifestamente infondata, sia per
l'irragionevole disparità di trattamento che la disposizione comporterebbe, sia
per la violazione del diritto di azione del creditore procedente; che, con
riguardo alla prima doglianza, il giudice rimettente osserva che l'art. 35,
terzo comma, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), consente la vendita e la cessione di
armi a privati muniti di permesso di porto d'armi ovvero di speciale nulla osta
all'acquisto, rilasciato dal Questore, mentre - incoerentemente - l'art. 33
della legge n. 110 del 1975 stabilirebbe un divieto assoluto di vendita nelle
pubbliche aste delle armi comuni da sparo, disponendo una sanzione penale in
caso di violazione;
che siffatta disparità di trattamento sarebbe ingiustificata, poiché
assoggetterebbe gli stessi beni (le armi comuni da sparo) a due diversi regimi
di circolazione, creando un'arbitraria discriminazione fra creditori muniti di
titolo esecutivo, con pregiudizio di coloro che hanno, quali propri debitori, i
titolari di quei beni;
che tali creditori, in mancanza della cooperazione spontanea dell'obbligato,
vedrebbero disconosciuto il proprio diritto a ottenere coattivamente la
soddisfazione concreta del credito, con lesione dell'art. 24, primo comma,
della Costituzione; che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per
l'inammissibilità e l'infondatezza, perché questa Corte avrebbe da tempo
ricompreso nell'esercizio dei poteri discrezionali del legislatore
l'individuazione dei beni impignorabili (ordinanze nn. 492 del 1990 e 60 del
1971), mentre la norma non vieterebbe l'esecuzione forzata mediante vendita da
parte di un commissionario abilitato a tale commercio (art. 532 del codice di
procedura civile), con le cautele prescritte dalla legge. Considerato che
l'art. 33 della legge n. 110 del 1975, sostituito dall'art. 10-bis del
decreto-legge n. 152 del 1991, convertito con modificazioni nella legge 12
luglio 1991, n. 203, in apparente contrasto con l'art. 35 del testo unico di
pubblica sicurezza, di cui al regio decreto n. 773 del 1931, contiene, ora, il
rovescio della sua originaria formulazione, poiché punisce la vendita delle
armi comuni da sparo nelle pubbliche aste con la pena dell'arresto da tre mesi
a tre anni e con l'ammenda da lire duecentomila a un milione;
che, tuttavia, siffatto divieto, pur non consentendo la vendita coattiva
mediante asta pubblica, non esclude altre e diverse modalità di legittima
liquidazione dei beni pignorati, ricavata in via di interpretazione dal giudice
del merito; che, pertanto, è manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata dal rimettente.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9,
secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 33 della legge 18 aprile 1975, n. 110 (Norme integrative della disciplina vigente per il controllo delle armi, delle munizioni e degli esplosivi), sostituito dall'art. 10-bis del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203, sollevata, con riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, primo comma, della Costituzione, dal Pretore di Firenze con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 luglio 2000.
Depositata in cancelleria il 21 luglio 2000
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Corte costituzionale, 20 giugno 1995, n. 269
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Antonio BALDASSARRE
Giudici
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Cesare MIRABELLI
Prof. Fernando SANTOSUOSSO
Avv. Massimo VARI
Dott. Cesare RUPERTO
Dott. Riccardo CHIEPPA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del disposto coordinato
degli artt. 61, 31 e 32 della legge 1o giugno 1939, n. 1089 (Tutela
delle cose d'interesse artistico e storico), promosso con ordinanza
emessa l'11 novembre 1993 dalla Corte di cassazione sui ricorsi
riuniti proposti da Giovanni Verusio, Silvestro Pierangeli ed Ernst
Beyeler contro il Ministero per i beni culturali ed ambientali ed
altri, iscritta al n. 400 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie
speciale, dell'anno 1994.
Visti gli atti di costituzione di Giovanni Verusio, Silvestro
Pierangeli ed Ernst Beyeler nonché l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Giuseppe Guarino per Giovanni Verusio, Angelo
Clarizia per Silvestro Pierangeli, Pietro Guerra e Beniamino
Caravita di Toritto per Ernst Beyeler e l'Avvocato dello Stato
Piergiogio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Fatto
1.- La Corte di cassazione, sezioni unite civili, con ordinanza dell'11 novembre 1993, emessa nel corso del giudizio sui ricorsi riuniti proposti da Giovanni Verusio, Silvestro Pierangeli ed Ernst Beyeler contro il Ministero per i beni culturali ed ambientali ed altri, ai fini dell'annullamento della decisione del Consiglio di Stato n. 58 del 30 gennaio 1991, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale del disposto coordinato degli artt. 61, 31 e 32 della legge 1o giugno 1939, n. 1089 (Tutela delle cose d'interesse artistico e storico).
L'ordinanza di rimessione premette che i ricorrenti nel giudizio a
quo impugnano la decisione con la quale il Consiglio di Stato, confermando in
sede di appello la precedente pronuncia del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio n. 224 del 26 gennaio 1990, ha respinto la domanda tendente ad
ottenere l'annullamento del decreto del Ministro per i beni culturali e
ambientali del 24 novembre 1988 n. 122749, con il quale è stato esercitato il
diritto di prelazione sul dipinto "Il giardiniere" di Vincent Van
Gogh - bene vincolato ai sensi della legge n. 1089 del 1939 - per il prezzo di
lire 600.000.000, in relazione alla vendita del dipinto medesimo, per uguale
prezzo, intervenuta nel 1977 tra il Verusio e il Pierangeli e da essi
comunicata allo stesso Ministero con atto del 28 luglio 1977.
Il decreto ministeriale impugnato risulta motivato sui presupposti seguenti:
a) che tanto la suddetta denuncia di vendita del 28 luglio 1977,
quanto la successiva comunicazione unilaterale del Pierangeli del 2 dicembre
1983 di aver acquistato il dipinto non in proprio ma in nome e per conto del
Beyeler, sono atti che, sia singolarmente che nel loro complesso, non integrano
una valida denuncia di alienazione di bene vincolato, ai sensi dell'art. 30
della legge n. 1089 del 1939, perché non soddisfano i requisiti stabiliti
dall'art. 57 del r.d. 30 gennaio 1913, n. 363, tutt'ora in vigore, per quanto
concerne l'esatta descrizione delle condizioni dell'alienazione,
l'individuazione dell'acquirente e la sottoscrizione delle parti contraenti; b)
che, conseguentemente, come già comunicato dallo stesso Ministero con atto del
1o luglio 1988, non disponendo il Beyeler di un titolo di proprietà del dipinto
legittimamente opponibile ai sensi e per gli effetti della legge n. 1089 del
1939, non può essere riconosciuto alcun valore alla successiva denuncia, del 3
maggio 1988, di vendita del dipinto stesso dal Beyeler alla Solomon R.
Guggenheim Corporation; c) che, ai sensi dell'art. 61 della legge n. 1089 del
1939, in mancanza di una regolare denuncia dell'alienazione del bene vincolato,
lo Stato può esercitare il diritto di prelazione di cui agli artt. 31 e 32
della legge stessa anche oltre l'ordinario termine di due mesi dalla
presentazione della denuncia, senza limiti di tempo.
La Corte di cassazione espone che il Consiglio di Stato, nel respingere la
domanda dei ricorrenti, dopo aver ribadito la vigenza del r.d. 30 gennaio 1913
n. 363 anche dopo l'entrata in vigore della legge n. 1089 del 1939, ha ritenuto
che, ai sensi dell'art. 61 di detta legge, in caso di mancata denuncia
dell'alienazione (così come nell'equiparata ipotesi di denuncia priva dei
requisiti essenziali previsti dal succitato regio decreto), l'Amministrazione
possa esercitare in ogni tempo la prelazione, per la quale il termine di
prescrizione decorre solo dal momento di una regolare denuncia. La stessa Corte
ritiene anche corretta l'interpretazione assunta dal Consiglio di Stato in
relazione sia al tenore letterale della disposizione del secondo comma
dell'art. 61 della legge n. 1089 - per il quale, in caso di omessa o infedele
denuncia, "resta sempre salva la facoltà del Ministro di esercitare il
diritto di prelazione a norma degli artt. 31 e 32" - sia al fatto che la
stessa disposizione non consente di individuare un momento iniziale per il
decorso di un termine.
Tuttavia, la Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale della
norma così interpretata e solleva, pertanto, la presente questione, che ritiene
rilevante e non manifestamente infondata.
In punto di rilevanza, l'ordinanza di rimessione argomenta che l'eventuale pronuncia di incostituzionalità della normativa che consente l'esercizio della prelazione in ogni tempo farebbe venir meno il potere dell'Amministrazione di incidere in qualsiasi momento sul diritto soggettivo del privato, degradandolo ad interesse legittimo, con la conseguenza, rilevante nel giudizio a quo, di ricondurre le controversie riguardanti la tardività della prelazione ex art. 61 alla giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.
L'ordinanza precisa altresì che il suddetto effetto si produrrebbe
sia nell'ipotesi di totale espulsione del secondo comma dell'art. 61, sia
nell'ipotesi di declaratoria di incostituzionalità delle norme denunciate nella
parte in cui non prevedono che, in presenza di violazione dei divieti o
inosservanza delle condizioni e modalità di cui al primo comma dell'art. 61, il
termine di due mesi, di cui all'art. 32, primo comma, decorra dalla data in cui
l'Amministrazione abbia acquisito la conoscenza certa di tutti i dati dei quali
è obbligatoria la comunicazione. Risulta, infatti, accertato nel giudizio a quo
che il diritto di prelazione di cui si controverte è stato esercitato oltre due
mesi dalla piena conoscenza da parte dell'Amministrazione competente di tutti
gli elementi che la denuncia di vendita avrebbe dovuto contenere.
La questione, nella stessa ordinanza, viene riconosciuta non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 3 e 42 della Costituzione, sotto un duplice
profilo.
Il primo profilo è quello della illimitata compressione del diritto reale
dell'alienante che - secondo il giudice a quo - sarebbe ingiustamente
sottoposto ad un trattamento diverso da quello riservato ad ogni altro
espropriato, essendo data facoltà all'Amministrazione di porre in essere l'atto
ablativo in ogni momento, con correlativa incertezza, del pari illimitata nel
tempo, circa l'effettivo assetto dei rapporti giuridici concernenti il bene.
Invero, mentre tutte le leggi in tema di espropriazione per pubblica utilità
assegnano all'espropriante rigorosi termini decadenziali, la prelazione ex art.
61 non solo non sarebbe sottoposta a decadenza, ma non incontrerebbe neppure il
limite della prescrizione.
Il secondo profilo di illegittimità sarebbe rilevabile - sempre secondo la Corte remittente - nella mancata garanzia per l'espropriato di un adeguato indennizzo, in quanto la corresponsione di una somma pari al prezzo contrattuale, prevista dalla normativa in esame, si conformerebbe alla sola ipotesi di prelazione esercitata nel breve termine di due mesi, ma non anche a quella di una prelazione che, essendo esercitabile senza limiti di decadenza, intervenga quando, per effetto del decorso di un lungo periodo di tempo, il prezzo contrattuale sia divenuto del tutto inadeguato. Con l'ulteriore conseguenza - sempre secondo il giudice a quo - di una irrazionale differenziazione tra la posizione di chi, avendo effettuato una denuncia irregolare, si vedrebbe corrispondere, come nel caso di specie, un indennizzo pari al prezzo denunciato, pur se divenuto nel tempo del tutto inadeguato, e la posizione di chi, avendo del tutto omesso la denuncia dell'alienazione, percepirebbe - nell'impossibilità per l'Amministrazione di accertare il prezzo contrattualmente stabilito - un indennizzo calcolato in base al valore attuale di mercato, ai sensi del terzo comma dell'art. 31 della legge n. 1089, estensivamente applicato.
La Corte remittente ritiene, infine, che ai dedotti profili di
illegittimità non potrebbe opporsi un supposto carattere sanzionatorio della
prelazione, sia in quanto tale carattere non si concilierebbe con la
discrezionalità che è riconosciuta all'Amministrazione in ordine
all'effettuazione della prelazione stessa, sia in quanto detta prelazione può
essere disposta indipendentemente dall'applicazione delle sanzioni di cui
all'art. 63 della legge n. 1089, sulla base di valutazioni afferenti al
pubblico interesse e non quale conseguenza di una condanna penale.
2.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri
sostenendo l'inammissibilità o comunque l'infondatezza della prospettata
questione.
Secondo l'interveniente, la questione sarebbe inammissibile in
quanto né il dispositivo né la motivazione dell'ordinanza di rimessione
consentirebbero una precisa ed univoca individuazione della norma sospettata di
illegittimità costituzionale. Inoltre, la questione risulterebbe posta in
termini alternativi tra la totale caducazione del- l'art. 61, secondo comma, e
la sua parziale illegittimità nella parte in cui esso non prevede che la
prelazione su atti non denunciati debba essere comunque esercitata entro due
mesi dalla ottenuta conoscenza dell'alienazione da parte dell'Amministrazione.
Risulterebbero così vulnerati - a giudizio dell'interveniente - sia il
principio della certezza dell'oggetto del giudizio di costituzionalità, sia il
principio che vieta di disarticolare l'effetto delle sentenze della Corte
costituzionale dal loro contenuto dichiarativo.
Nel merito, la questione è ritenuta infondata in considerazione
della specificità del regime che regola il diritto di proprietà sui beni
artistici notificati, ai sensi della legge n. 1089 del 1939, per il loro
interesse particolarmente importante.
In particolare, la prelazione storico-artistica non potrebbe essere
direttamente equiparata ad altri vincoli alla proprietà, comportanti effetti
espropriativi, in settori diversi quali l'urbanistica o la tutela
paesaggistica. Nel caso in esame, infatti, la soggezione del proprietario al
potere espropriativo si coniugherebbe con un obbligo di cooperazione nei
confronti della pubblica amministrazione posto a carico del proprietario
stesso, nella forma della denuncia dell'alienazione.
Pertanto, la permanenza della soggezione al potere di prelazione, in caso di
inadempimento da parte del proprietario all'obbligo di denuncia, sarebbe
ragionevolmente correlata alla permanenza di detto inadempimento, con la
conseguenza che solo il sopravvenire del dovuto adempimento potrebbe far
cessare l'illimitatezza temporale dell'esercizio del potere di prelazione.
3.- Il Verusio, parte nel giudizio a quo, si è costituito nel presente giudizio
per chiedere l'accoglimento della questione.
L'interveniente premette di non condividere l'interpretazione dell'art. 61,
secondo comma, accolta dalla Corte di cassazione, secondo la quale, a fronte di
una mancata o incompleta denuncia, sarebbe riconosciuta allo Stato una facoltà
di prelazione senza limiti di tempo. A suo giudizio, la normativa in questione
implicherebbe comunque il rispetto del termine di due mesi dalla data di piena
conoscenza della vendita non denunciata.
In ogni caso, non potrebbe ritenersi legittimo un potere di espropriazione
senza limiti di tempo, tanto più quando - come nel caso di specie - si sia in
presenza non già di una omissione di denuncia bensì di denuncia contenente
delle irregolarità.
Risulterebbe, quindi, una ingiusta ed arbitraria disparità di trattamento tra
chi abbia effettuato la denuncia, pur contenente alcune irregolarità, e chi
abbia, invece, del tutto omesso la denuncia stessa. Quest'ultimo percepirebbe
per effetto della prelazione un prezzo pari al valore attuale di mercato del
bene, mentre il primo otterrebbe solo il valore riferito al contratto
denunciato, pur a distanza di molti anni, come nel caso oggetto del giudizio a
quo.
4.- Anche il Pierangeli, parte nel giudizio a quo, si è costituito nel giudizio
aderendo alle richieste formulate nell'ordinanza di rimessione.
5.- Infine, anche il Beyeler si è costituito in giudizio, sempre
per chiedere l'accoglimento della questione.
L'interveniente sostiene che la norma dell'art. 61 avrebbe un carattere
sanzionatorio, ma che questo si esprimerebbe esclusivamente nella nullità di
diritto del negozio non denunciato, senza ulteriori e diversi gravami a carico
dei soggetti contraenti. In particolare, la prelazione richiamata da detto art.
61 non sarebbe istituto diverso da quello di cui agli artt. 31 e 32 della legge
n. 1089 e dovrebbe, pertanto, attuarsi con le ordinarie forme previste da tali
norme.
Risulterebbe, quindi, del tutto ingiustificato l'assoggettamento del diritto
dell'alienante al potere dell'Amministrazione di esercitare in ogni tempo la
prelazione, non potendosi ritenere conforme ai principi dell'ordinamento che la
circolazione di un bene possa essere sottoposta, senza vincoli temporali, alla
possibile attivazione di un intervento ablatorio da parte dell'Amministrazione.
Il principio della attivazione del potere dell'Amministrazione a decorrere dal
momento della conoscenza dei presupposti del potere stesso sarebbe, del resto,
presente in tutta la normativa in materia di espropriazione per pubblica
utilità oltre che nella recente normativa comunitaria sulla restituzione dei
beni illecitamente usciti dal territorio nazionale.
L'interveniente insiste, infine, sul profilo della quantificazione
dell'indennizzo che, secondo i principi costituzionali, non potrebbe comunque
non essere determinata anche - pur se non esclusivamente - in riferimento al
valore effettivo del bene al momento dell'esercizio della prelazione.
6.- In prossimità dell'udienza, sia il Presidente del Consiglio dei ministri sia le parti Verusio e Beyeler hanno presentato ampie memorie per sviluppare le tesi prospettate nei rispettivi atti di intervento e replicare alle deduzioni avversarie.
Diritto
1.- Con l'ordinanza in esame le sezioni unite civili della Corte di
cassazione sollevano questione di legittimità costituzionale, per violazione
degli artt. 3 e 42 della Costituzione, nei confronti del disposto coordinato
degli artt. 61, 31 e 32 della legge 1o giugno 1939, n. 1089 (Tutela delle cose
di interesse artistico e storico).
L'art. 61 della legge in questione dispone, al primo comma, che "le
alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i
divieti stabiliti dalla presente legge e senza l'osservanza delle condizioni e
modalità da essa prescritte sono nulli di pieno diritto" e, al secondo
comma, che "resta sempre salva la facoltà del Ministro (per i beni
culturali e ambientali) di esercitare il diritto di prelazione a norma degli
artt. 31 e 32". A loro volta, gli artt. 31 e 32 regolano le condizioni e
le modalità per l'esercizio del diritto di prelazione, che, nell'ipotesi
ordinaria - collegata all'avvenuta denuncia al Ministro dell'alienazione del
bene da parte del proprietario - deve essere esercitata nel termine di due mesi
dalla data della stessa denuncia (v. art. 32, primo comma, in relazione
all'art. 30).
Ad avviso della Cassazione le norme impugnate risulterebbero lesive degli artt. 3 e 42 della Costituzione sotto due profili e cioè: a) per l'"illimitata compressione del diritto reale dell'alienante, ingiustificatamente sottoposto ad un trattamento diverso da quello riservato ad ogni altro espropriato, essendo data facoltà all'amministrazione di porre in essere l'atto ablativo in ogni momento, con correlativa incertezza, del pari illimitata nel tempo, circa l'effettivo assetto dei rapporti giuridici concernenti il bene"; b) per la "mancata garanzia per l'espropriato di un adeguato indennizzo, in quanto la corresponsione di somme pari al prezzo contrattuale ben si attaglia alla sola ipotesi di prelazione esercitata nel breve lasso di due mesi, ma non anche a quella esercitabile in ogni tempo".
Nel prospettare la questione, l'ordinanza muove da alcuni
presupposti interpretativi, condivisi negli orientamenti prevalenti della
giurisprudenza ordinaria ed amministrativa: in particolare, dalla
considerazione che l'art. 61, secondo comma, consente, nei casi di omessa o
irregolare denuncia, l'esercizio della prelazione senza limiti temporali e che
la stessa prelazione storico-artistica, per i suoi caratteri differenziati
dalla prelazione di diritto comune, va ricondotta nella categoria generale
degli atti espropriativi (e questo tanto più quando la prelazione venga
esercitata, come nel caso del secondo comma dell'art. 61, in relazione a negozi
riconosciuti nulli).
2.- Vanno in primo luogo esaminate le eccezioni di inammissibilità prospettate
dalla difesa statale.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, la questione sarebbe inammissibile per
non avere esattamente individuato l'oggetto del giudizio (cioè la norma
impugnata), nonché per il fatto di aver enunciato due diverse soluzioni di
accoglimento indicate in via alternativa.
Né l'una né l'altra di tali eccezioni possono essere accolte.
In primo luogo va rilevato che dal contenuto dell'ordinanza - e, in
particolare, dalla connessione tra il dispositivo e la motivazione della stessa
- l'individuazione dell'oggetto del giudizio emerge chiara senza dar luogo a
dubbi.
Tale oggetto investe, nel suo nucleo centrale, la previsione dell'esercizio del
diritto di prelazione senza limiti temporali disciplinata nel secondo comma
dell'art. 61, norma il cui contenuto risulta specificato e integrato - oltre
che attraverso la connessione con il primo comma dello stesso articolo - dal
richiamo espresso agli artt. 31 e 32.
Il riferimento al "disposto coordinato" degli artt. 61 e 32, espresso
nel dispositivo dell'ordinanza, anziché rendere incerti, serve, pertanto, a
completare e meglio definire i termini della questione.
Né assume maggiore valore l'eccezione relativa al presunto
carattere alternativo della questione proposta.
Tale carattere viene riferito al fatto che nell'ordinanza risulta prospettata
la possibilità di un duplice esito del giudizio e cioè sia la caducazione
totale del secondo comma dell'art. 61 sia la dichiarazione d'illegittimità
delle norme denunciate nella parte in cui non prevedono che il termine
stabilito dall'art. 32, primo comma, debba decorrere, nel caso di prelazione
esercitata ai sensi dell'art. 61, dalla data in cui l'Amministrazione abbia
acquisito la piena conoscenza dei dati dei quali è obbligatoria la denuncia.
Tale prospettazione viene, peraltro, enunciata soltanto nella motivazione
relativa alla rilevanza della questione, al fine di argomentare che la
rilevanza stessa - collegata ad un giudizio sulla giurisdizione - sarebbe
destinata a permanere anche nell'ipotesi di un accoglimento parziale della
questione quale quella sopra richiamata. Si tratta, quindi, di una formulazione
limitata ad un passaggio della motivazione, che non viene minimamente a
incidere sul carattere unitario della questione proposta, quale si desume dal
dispositivo dell'ordinanza il cui petitum risulta incentrato sulla
dichiarazione d'illegittimità del "disposto coordinato" degli artt.
61, 31 e 32 della legge n. 1089 del 1939.
3.- Nel merito, la questione non è fondata.
Per quanto concerne l'asserita lesione dell'art. 3 della Costituzione,
l'ordinanza, muovendo dal riconoscimento del carattere di "provvedimento
espropriativo" della prelazione storico-artistica - tanto più se
esercitata, ai sensi dell'art. 61, secondo comma, della legge n. 1089, nel caso
di nullità del negozio di trasferimento del bene -, contesta la disparità di
trattamento che il soggetto colpito da tale misura viene a subire rispetto a
tutti gli altri soggetti sottoposti a procedimenti espropriativi.
Ad avviso del giudice a quo , chi subisce la prelazione in questione, oltre a
percepire un "indennizzo calcolato in modo del tutto diverso da quanto
previsto in materia di espropriazione e senza possibilità di revisione in sede
amministrativa o giudiziaria", è sottoposto, in relazione ai limiti
temporali, ad "un trattamento ingiustificatamente deteriore rispetto a
colui che sia assoggettabile all'ordinario procedimento espropriativo": e
questo in relazione al fatto che "mentre tutte le leggi in tema di
espropriazione per pubblica utilità assegnano all'espropriante rigorosi termini
decadenziali, la prelazione ex art. 61 non solo non è sottoposta a decadenza,
ma non soggiace nemmeno al limite della prescrizione" (che potrebbe
decorrere soltanto a seguito di regolare denuncia).
Un ulteriore profilo di disparità viene, poi, denunciato ponendo a
confronto la situazione di chi abbia effettuato una denuncia irregolare, tenuto
a percepire il prezzo denunciato - che, per il tempo decorso al momento della
prelazione, potrebbe risultare del tutto inadeguato - con quella di chi,
invece, abbia omesso di fare la denuncia, che, in assenza di un prezzo
denunciato, potrebbe - ad avviso del giudice a quo - percepire un indennizzo
calcolato ai sensi dell'art. 31, terzo comma, della legge 1089 (in base cioè al
valore attuale di mercato): con un conseguente, ingiustificato trattamento più
favorevole concesso al soggetto responsabile dell'inadempienza più grave.
Tali argomentazioni non possono essere condivise, perché trascurano di
considerare il carattere del tutto peculiare del regime giuridico fissato per
le cose di interesse storico e artistico dalla legge 1089 del 1939 e,
nell'ambito di tale regime, dell'istituto della prelazione storico-artistica:
un regime che trova nell'art. 9 della Costituzione il suo fondamento e che si
giustifica nella sua specificità in relazione al fine di salvaguardare beni cui
sono connessi interessi primari per la vita culturale del paese.
L'esigenza di conservare e di garantire la fruizione da parte della
collettività delle cose di interesse storico e artistico - che siano state
sottoposte a notifica ai sensi dell'art. 3 della legge n. 1089 - giustifica, di
conseguenza, per tali beni l'adozione di particolari misure di tutela che si
realizzano attraverso poteri della pubblica amministrazione e vincoli per i
privati differenziati dai poteri e dai vincoli operanti per altre categorie di
beni, sia pure gravati da limiti connessi al perseguimento di interessi
pubblici. Questo porta ad escludere la comparabilità delle procedure ablative
connesse al settore della tutela artistica e storica con le ordinarie procedure
espropriative previste per beni di diversa natura.
Ciò vale, in particolare, per la prelazione storico- artistica, che, pur
manifestando - quanto meno nel caso contemplato dal secondo comma dell'art. 61
- una sostanza ablativa, è istituto ben distinto dagli ordinari provvedimenti
di natura espropriativa. Basti solo considerare che, a differenza di quanto
accade nelle ordinarie procedure espropriative, la prelazione viene a
collegarsi ad una iniziativa (trasferimento a titolo oneroso) che non è
attivata dalla parte pubblica, bensì dalla parte privata, titolare del bene: e
questo nonostante che la stessa prelazione, ove sia esercitata in conseguenza
della violazione di un preciso obbligo imposto al privato (denuncia del
trasferimento), venga chiaramente a configurarsi come istituto in cui prevale,
sul profilo negoziale, il profilo autoritativo.
Non sussiste, dunque, alcun elemento che consenta di comparare,
sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza, le modalità
della prelazione storico-artistica - e, in particolare, le modalità temporali
del suo esercizio - con quelle proprie degli ordinari istituti espropriativi.
Né può valere il richiamo, operato nella ordinanza sempre sotto il profilo
della violazione dell'art. 3 della Costituzione, alla disparità di trattamento
tra i soggetti che hanno effettuato una denuncia irregolare e quelli che non
hanno fatto alcuna denuncia. Tale disparità non sussiste, perché la corretta
lettura della disciplina posta in tema di prelazione (e, in particolare,
nell'art. 31, primo comma) induce a ritenere che anche per questa seconda
categoria di soggetti il prezzo da erogare non possa essere altro che quello
pattuito all'atto del trasferimento e non quello corrispondente al valore
venale del bene all'atto della prelazione . Il prezzo in questione, ove non
conosciuto, andrà, pertanto, individuato attraverso l'adozione di idonei mezzi
di prova, riferiti al valore del bene in relazione alle condizioni esistenti
nel mercato all'atto del trasferimento.
4.- Infondata si presenta anche la censura formulata con
riferimento all'art. 42 della Costituzione. Tale censura, nell'ordinanza di
rimessione, viene prospettata in relazione all'assenza di un "adeguato
indennizzo per l'espropriato", dal momento che l'esercizio della
prelazione senza limiti temporali non potrebbe non condurre alla conseguenza di
alterare il rapporto tra prezzo erogato (riferito alla data dell'alienazione
non denunciata o irregolarmente denunciata) e valore di mercato del bene
(riferito alla data dell'esercizio della prelazione).
Ora, non si può certo dubitare del fatto che l'esercizio della prelazione a
distanza di molto tempo dalla alienazione possa determinare - in conseguenza
sia della svalutazione monetaria che della rivalutazione del bene sul mercato -
uno scarto anche elevato tra prezzo corrisposto e valore reale del bene
"espropriato" con conseguente danno economico per il venditore
sottoposto a prelazione tardiva (e questa è, del resto, l'ipotesi che, in
concreto, ricorre nella fattispecie che ha dato luogo al giudizio a quo): ma da
tale premessa non si può anche trarre la conseguenza che l'ordinanza di
rimessione intende affermare in ordine alla illegittimità costituzionale della
prelazione storico-artistica di cui al secondo comma dell'art. 61 della legge
n. 1089 del 1939 per inadeguatezza dell'indennizzo.
In proposito due sono i profili che vanno rilevati.
Il primo attiene, ancora una volta, alla peculiarità dell'istituto della
prelazione storico-artistica che - pur manifestando, nell'ipotesi di cui al
secondo comma dell'art. 61, una sostanza ablativa - viene, come sopra si
accennava, a differenziarsi sensibilmente dagli istituti connessi agli ordinari
procedimenti espropriativi. Questo punto induce, in primo luogo, a sottolineare
la difficoltà di operare una piena assimilazione - quale quella operata
nell'ordinanza di rinvio - tra prezzo della prelazione e indennità di
esproprio. Si aggiunga che il prezzo della prelazione - quand'anche potesse
ritenersi assimilabile alla indennità di esproprio, in quanto riferito ad un
atto dichiarato "nullo di pieno diritto" - risulta pur sempre
collegato ad un elemento negoziale rimesso alla libera contrattazione delle
parti, elemento che, almeno nella normalità dei casi (riferibili all'esercizio
della prelazione entro un arco temporale contenuto), non può assumere le
connotazioni di un compenso, oltre che ridotto rispetto al valore reale del
bene, del tutto irrisorio e simbolico e, pertanto, lesivo dei criteri
desumibili in tema di indennizzo dall'art. 42 della Costituzione.
Il secondo profilo attiene alla stessa natura della prelazione
storico-artistica prevista dal secondo comma dell'art. 61, che la legge n. 1089
del 1939 viene a inquadrare nel Capo III, dedicato alle sanzioni. In proposito,
il punto decisivo che va rilevato è che il danno economico che i con traenti
vengono a subire in conseguenza dell'esercizio ritardato della prelazione da
parte dell'Amministrazione non è altro che la conseguenza diretta
dell'inadempimento realizzato dagli stessi contraenti a seguito della mancata
presentazione di una denuncia regolare: inadempimento suscettibile di dar luogo
ad una situazione di illiceità, che può essere, peraltro, rimossa in ogni
momento da parte del privato mediante la presentazione tardiva della stessa
denuncia.
I rischi che in conseguenza dell'omessa o dell'irregolare denuncia (equiparate
negli effetti ai sensi dell'art. 57 del r.d. 30 gennaio 1913, n. 363,
richiamato dall'art. 73 della legge n. 1089) possono determinarsi ai fini della
conservazione del bene al patrimonio culturale nazionale vengono, d'altra
parte, a giustificare il particolare rigore della disciplina in esame: rigore
che conduce a sanzionare l'inadempienza del privato non solo sul piano delle
norme penali (art. 63), ma anche su quello delle norme di natura civilistica,
attraverso la previsione della nullità (necessaria) dell'atto di alienazione
compiuto in violazione delle prescrizioni in tema di denunzia (art. 61, primo
comma) e della prelazione (eventuale) del bene pur in presenza di un negozio
nullo. Né - a differenza di quanto si afferma nell'ordinanza di rimessione - il
carattere sanzionatorio di quest'ultima misura può ritenersi in contrasto con
il suo esercizio discrezionale, dal momento che la misura stessa viene a operare
su di un piano che non può essere equiparato a quello proprio delle sanzioni
penali e delle sanzioni amministrative.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del disposto coordinato degli artt. 61, 31 e 32 della legge 1° giugno 1939, n.
1089 (Tutela delle cose di interesse artistico e storico), sollevata, in
relazione agli artt. 3 e 42 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 14 giugno 1995.
Depositata in cancelleria il 20 giugno 1995.
16
Corte costituzionale, 10 giugno 1993, n. 277
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
Giudici
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
Prof. Fernando SANTOSUOSSO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria notificato
il 30 dicembre 1992, depositato in cancelleria il 7 gennaio 1993,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota in data 3
novembre 1992, n. 4708, con la quale il Soprintendente per i beni
artistici e storici di Genova ha ingiunto all'Assessore del settore
beni culturali della Regione Liguria di sospendere il restauro del
piviale proveniente dal Monastero del SS. Giacomo e Filippo, in
deposito presso il Museo di S. Maria di Castello in Genova, che era
stato sottoposto ad intervento di restauro senza previa
autorizzazione ministeriale, ed iscritto al n. 1 del registro
conflitti 1993.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
uditi l'avvocato Giampaolo Zanchini per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Fatto
1. - La Regione Liguria, con ricorso notificato il 30 dicembre 1992, ha proposto conflitto di attribuzione per far dichiarare che non spetta allo Stato rilasciare l'autorizzazione alla rimozione ed al restauro di cose di interesse artistico e storico (prevista dall'art. 11 della legge 1° giugno 1939, n. 1089), quando esse appartengono a musei di enti locali o di interesse locale. La Regione chiede quindi che sia annullata la nota in data 3 novembre 1992, n. 4708, indirizzata all'Assessore del settore beni culturali della Regione Liguria, con la quale il Soprintendente per i beni artistici e storici di Genova ha ingiunto di sospendere il restauro del piviale proveniente dal Monastero dei SS. Giacomo e Filippo ed in deposito presso il Museo di S. Maria di Castello in Genova, perché effettuato senza la preventiva autorizzazione ministeriale.
La Regione premette di avere disposto, con onere finanziario totalmente a proprio carico, il restauro di un piviale genovese della metà del secolo XVIII (facente parte della collezione tessile del Museo di S. Maria di Castello) ed assume che l'ingiunzione di sospensione del restauro viola la sfera di competenza attribuita alle regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione in materia di musei e biblioteche di enti locali. La ricorrente afferma che già la legge 10 febbraio 1953, n. 62, aveva previsto l'attribuzione di questa materia alla competenza regionale, senza la necessità della preventiva emanazione delle leggi statali contenenti i principi fondamentali cui deve attenersi la legislazione regionale. La devoluzione alle regioni delle funzioni amministrative degli organi centrali e periferici dello Stato concernenti i musei e le biblioteche di enti locali o di interesse locale, disposta con il decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 3, comprende l'istituzione, l'ordinamento ed il funzionamento dei musei, nonché la sicurezza e la fruizione delle relative raccolte. Ad avviso della Regione ricorrente l'art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, avrebbe ribadito il carattere onnicomprensivo del trasferimento di funzioni in questa materia. In particolare la manutenzione degli oggetti che fanno parte delle raccolte, espressamente attribuita alle regioni, porterebbe ad escludere ogni ingerenza statale e ad affermare la competenza regionale anche per il rilascio dell'autorizzazione al restauro, prevista dall'art. 11 della legge n. 1089 del 1939, purché si tratti di beni compresi in raccolte di interesse locale.
L'attività di restauro altro non sarebbe, ad avviso della Regione, che uno dei modi con cui si esplica la manutenzione e si provvede all'integrità delle cose raccolte nei musei di interesse locale. Attività, queste, che non necessitano di alcuna preventiva autorizzazione da parte dello Stato.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il conflitto sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
L'Avvocatura osserva che il piviale, oggetto del restauro
contestato, non appartiene alla collezione del museo di S. Maria di Castello,
ma è solo in deposito presso il medesimo. La dichiarazione di incompetenza
richiesta dalla Regione Liguria, se accolta, non costituirebbe, ad avviso
dell'Avvocatura, una base sufficiente per la pronuncia di annullamento
dell'atto oggetto del conflitto.
L'Avvocatura afferma, comunque, che lo Stato è competente in materia di
restauro di cose d'antichità e d'arte, anche per i beni appartenenti ai musei
di enti locali o di interesse locale. La competenza statale in materia di
restauro non sarebbe esclusa dalle attribuzioni regionali per la manutenzione,
l'integrità e la sicurezza delle cose raccolte nei musei di interesse locale.
Ad avviso dell'Avvocatura la manutenzione, che consiste nella ordinaria
conservazione dello stato esistente, non comprende né assorbe il restauro,
essendo questa un'operazione straordinaria, che presuppone una condizione di
degrado e che è volta al recupero di uno stato originario o preesistente, con
interventi che implicano delicate scelte tecnico-culturali, al fine di evitare
rischi di danno per l'integrità e per il valore storico-artistico del bene.
L'Avvocatura esclude, inoltre, che la qualifica di località dell'interesse
possa essere trasferita dai musei (che sono istituzioni per la raccolta, la
conservazione, lo studio e l'apertura all'uso pubblico dei beni culturali) ai
singoli beni, i quali possono rivestire uno straordinario interesse culturale,
anche se compresi in collezioni in quanto tali di non grande rilievo. La
qualifica di interesse locale riferita ad un museo non consentirebbe, quindi,
di escludere l'esercizio di attribuzioni statali per la tutela dei singoli
beni.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria, depositando una memoria, ha
ribadito le argomentazioni a sostegno della competenza regionale in ordine al
restauro del piviale, che ha dato origine al conflitto.
La Regione ritiene in particolare non proponibile la distinzione tra
manutenzione e restauro dei beni artistici, dalla quale l'Avvocatura deduce una
diversa competenza, rispettivamente della Regione o dello Stato. La
manutenzione comprende, ad avviso della Regione, l'intera gamma delle
operazioni funzionali al mantenimento dell'originario stato delle opere. Anche
la competenza regionale relativa all'integrità delle cose comprenderebbe le
attività di restauro, attraverso le quali i beni riacquistano le originarie
caratteristiche.
La Regione contesta la tesi che vuole l'interesse locale riferito al museo e
non ai singoli beni che lo compongono, i quali potrebbero rivestire un
interesse nazionale. Essendo il museo una universalità di beni mobili culturali
con destinazione unitaria, esso è di interesse locale se ed in quanto è di interesse
locale l'insieme dei beni, complessivamente considerato, raccolto nel museo.
Quanto al museo di S. Maria di Castello si sarebbe sicuramente in presenza di
un museo di interesse locale, comprendente un fondo, al quale appartiene il
piviale restaurato, che testimonia in modo specifico l'attività di ricamo e di
produzione tessile genovese.
Diritto
l. -Il conflitto di attribuzione, proposto dalla Regione Liguria
in relazione alla ingiunzione che ad essa ha rivolto il Ministero per i beni
culturali per sospendere il restauro di un piviale di proprietà del Monastero
dei SS. Giacomo e Filippo, in deposito presso il Museo di S. Maria di Castello
in Genova, tende ad affermare che non spetta allo Stato rilasciare
l'autorizzazione alla rimozione ed al restauro delle cose di interesse
artistico, prevista dall'art. 11 della legge 1o giugno 1939, n.1089, quando si
tratti di beni che appartengono a <<musei di enti locali o di interesse
locale>>.
La Regione ricorrente rivendica la propria competenza in materia, e di
conseguenza assume che l'atto denunciato é invasivo, perché viola gli artt. 117
e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 7 del decreto del Presidente
della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 3, ed all'art 47 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616.
La prima di queste disposizioni ha trasferito alle regioni a statuto ordinario
le funzioni amministrative degli organi centrali e periferici dello Stato, in
materia di musei e biblioteche di enti locali. Il trasferimento riguarda, tra
l'altro, le funzioni concernenti <<la manutenzione delle cose raccolte
nei musei e nelle biblioteche di enti locali o di interesse locale> (art. 7,
lettera b, del d.P.R. n. 3 del 1972).
Successivamente sono state legislativamente definite le funzioni amministrative
relative alla materia <musei di enti locali>, come concernenti tutti i
servizi e le attività che riguardano l'esistenza, la conservazione, il
funzionamento, il pubblico godimento e lo sviluppo dei musei, delle raccolte di
interesse artistico appartenenti alla Regione o ad altri enti sottoposti alla
sua vigilanza, o comunque di interesse locale (art. 47 del d.P.R. n. 616 del
1977).
La Regione Liguria ritiene che il trasferimento di competenze debba essere
riferito non solo alle istituzioni museali, alle raccolte ed ai beni in esse
contenuti, ma (in ragione dell'interesse locale che i beni esprimono) anche ad
ogni funzione di tutela che si riferisca ad essi, compresa l'autorizzazione
(prevista dall'art. 11 della legge n. 1089 del 1939) per il restauro dei beni.
Quest'ultima attività sarebbe anzi compresa, ad avviso della Regione, nella
conservazione e manutenzione delle raccolte e dei beni appartenenti ai musei di
enti locali o di interesse locale, ovvero in essi custoditi. Ricadrebbe quindi
in un ambito di funzioni specificatamente trasferite alle regioni.
2. - La Corte ha già avuto occasione di osservare che la materia <musei e
biblioteche di enti locali>>, attribuita dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione alla competenza normativa ed amministrativa delle regioni, nella
sequenza delle disposizioni legislative di settore (in particolare il titolo II
del d.P.R. n.3 del 1972 ed il titolo III, capo VII, del d.P.R. n. 616 del 1977)
ha assunto una dimensione che si estende oltre l'ambito soggettivo
dell'appartenenza del museo o della biblioteca, per collegare la competenza
regionale al profilo oggettivo della località dell'interesse che tali
istituzioni rivestono (sent. n. 921 del 1988). Alla base dell'ampio
trasferimento di funzioni, operato dall'art. 47 del d.P.R. 616 del 1977 in
materia di musei e biblioteche, vi é la distinzione tra interesse nazionale ed
interesse locale, quale criterio di divisione fra le competenze conservate allo
Stato e quelle assegnate alle regioni (sent. n.278 del 1991). Il principio di
distinzione delle competenze non é quindi costituito dall'appartenenza del
museo o dei beni in esso raccolti. Risulta così superata l'eccezione di
inammissibilità, formulata dall'Avvocatura dello Stato, che intende far leva
sul fatto che il piviale da restaurare non appartiene al museo, ma é in
deposito presso di esso.
La Corte ha tuttavia allo stesso tempo osservato che, per quanto riguarda la
tutela e la valorizzazione dei beni culturali, il trasferimento di competenze
avrebbe dovuto essere stabilito da un'apposita legge, che l'art.48 del d.P.R.
n. 616 del 1977 prevedeva fosse emanata entro il 1979. Non é stata quindi
modificata la competenza statale in questo ambito, giacché il d.P. R . n . 61 6
del 1 977 ha rinviato la determinazione delle competenze da conferire alle
regioni in materia di tutela del patrimonio artistico o storico, in ordine alle
quali vi é l'aspettativa di una investitura non ancora attuata. Sicché, <in
attesa della preannunciata normativa di trasferimento o di delega, nella quale
dovrebbero essere definite le diverse competenze e il loro congiunto operare
per la tutela e l'incremento di valori culturali, la situazione normativa é
caratterizzata dal l'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla
protezione del patrimonio storico e artistico della Nazione> (sent. n. 921
del 1988).
D'altra parte, pur rimanendo nell'ambito dei musei appartenenti ad enti locali, di sicura competenza regionale, si é non di rado in presenza di beni di tale rilevanza artistica o storica, da attingere ad un interesse culturale nazionale.
L'appartenenza del museo e le attribuzioni in ordine ad esso non
rappresentano quindi un decisivo criterio di discrimine in ordine alla
competenza relativa all'autorizzazione per il restauro delle singole cose.
In conclusione si può ritenere che non vi é stata una onnicomprensiva
attribuzione alle regioni delle funzioni amministrative relative ai beni
culturali di interesse locale, idonea a fondare la pretesa dell'esclusione del
potere statale di autorizzazione per i1 restauro di cose di interesse artistico
o storico, in ragione di una distinzione di competenza ad adottare tale atto
basata sull'interesse, nazionale o locale, che il bene esprime.
Questa distinzione é stata assunta a criterio di discriminazione nell'esercizio
di competenze statali o regionali, ma esclusivamente per funzioni espressamente
delegate alle regioni (in forza dell'art. 9 del d.P.R. n. 3 del 1972), quali la
concessione di licenze o nulla osta per l'esportazione dei beni o delle cose di
valore artistico o storico, che é rimasta alla competenza statale se si tratta
di cose rilevanti per il patrimonio artistico, storico o bibliografico
nazionale, mentre é devoluta alla competenza regionale se l'interesse che tali
cose rive stono é solo locale (sentenza n. 278 del 1991).
Difficilmente, quindi, si può sostenere che, per le altre funzioni
non delegate, la competenza attribuita alle regioni sia addirittura più ampia
di quella ad esse espressamente devoluta in forza di apposite deleghe.
3.-La Regione Liguria propone la specifica indicazione delle funzioni
trasferite quale ulteriore argomento per sostenere l'affermazione della propria
competenza. In particolare la ricorrente assume che la manutenzione e la
conservazione dell'integrità delle cose raccolte nei musei affidati alla propria
competenza (art. 7, lettera h, del d.P.R. n. 3 del 1972; art. 47 del d.P.R. n.
616 del 1977) designano attività e funzioni che comprendono il restauro delle
cose stesse, quindi anche la competenza al rilascio della relativa
autorizzazione (in base all'art. 11 della legge n.1089 del 1939).
L'assimilazione delle nozioni di manutenzione, conservazione e restauro, ovvero
la loro reciproca fungibilità, non può essere accolta. Il termine
<restauro> esprime un proprio peculiare contenuto ed ha una consolidata
autonomia concettuale e definitoria.
Già la legge 20 giugno 1909, n. 364, distingueva il restauro dall'adozione di
provvidenze idonee ad impedire il deterioramento delle cose di interesse
artistico o storico, come pure dalla cura della loro integrità e sicurezza.
Il regio decreto 30 gennaio 1913, n. 363 (tuttora in vigore ai sensi dell'art.
73 della legge n. 1089 del 1939), considera la <conservazione> delle cose
di interesse storico e artistico separatamente dai <lavori e restauri>.
Ancora di recente la legge 10 febbraio 1992, n. 145, distingue la manutenzione
ordinaria e straordinaria del patrimonio architettonico, archeologico,
artistico e storico, bibliografico e archivistico, dal recupero, salvaguardia e
restauro (art. 1).
Quest'ultimo implica sempre un intervento diretto sulla cosa, volto (nel
rispetto dell'identità culturale della stessa) a mantenerla o modificarla, per
assicurare o recuperare il valore ideale che essa esprime, preservandolo e
garantendone la trasmissione nel tempo.
Si tratta di un'attività che richiede valutazioni tecnico
scientifiche, adeguati metodi esecutivi, talvolta analisi interdisciplinare dei
problemi che il restauro pone, ed elevatissima specializzazione. Tanto più che
l'intervento può arrecare pre-giudizio, anche irreversibile, alla cosa, nella
sua fisica consistenza o nel valore e nell'identità culturale che esprime ed é
destinata a tramandare. Queste esigenze sono tanto peculiari, nel contesto
delle attività che riguardano i beni culturali, da aver dato luogo alla
costituzione di un apposito Istituto centrale per il restauro, con lo specifico
scopo di <eseguire e controllare il restauro delle opere di antichità e
d'arte e di svolgere ricerche scientifiche dirette a perfezionare ed unificare
i metodi>(art. 1 della legge 22 luglio 1939, n.1240).
Il restauro é dunque un'attività che ha caratteristiche proprie, diverse
rispetto al mero mantenimento delle condizioni, per lo più esterne, di
conservazione della cosa, secondo le esigenze tipiche della manutenzione. Il
restauro si distingue anche dagli altri interventi diretti ad assicurare
l'integrità delle raccolte ed a valorizzarne la funzione culturale, senza
riguardare direttamente la cosa né incidere sulla sua fisica consistenza.
Caratteristiche queste proprie degli interventi di restauro,
diretti a reintegrare quanto del bene é compromesso, a recuperarne il valore
culturale originario, ad assicurare, mediante le appropriate modificazioni, la
possibilità di tramandarne l'esistenza ed il messaggio ideale.
Non si può pertanto ritenere, come vorrebbe la Regione ricorrente, che,
nell'attuale assetto normativo, la competenza alla manutenzione ed alla
conservazione dell'integrità delle cose raccolte e custodite nei musei di
interesse locale (che può riguardare l'insieme delle cose, in quanto tale
significativo), in funzione della loro gestione e del loro godimento, comprenda
anche la competenza ad autorizzare il restauro, che é diretto ad incidere
immediatamente sulla consistenza e sulla preservazione del valore culturale di
ciascuna cosa di interesse artistico o storico.
4. -Le considerazioni poste a fondamento della distinzione concettuale e
normativa tra restauro, manutenzione e conservazione, delimitano anche la
finalità e l'ambito del potere di autorizzazione, rimesso alla competenza del
Ministero per i beni culturali. L'autorizzazione al restauro é volta ad
esprimere il positivo apprezzamento dell'opportunità tecnico scientifica
dell'intervento sulla cosa di valore artistico o storico, e ad accertare la
validità delle metodiche che si intendano adottare nell'operazione da compiere.
Ha pertanto una funzione di tutela del valore culturale del bene, mediante
un'atto di necessaria collaborazione (per gli aspetti tecnico scientifici) con
la Regione. A quest'ultima é rimessa la funzione di conservazione e
manutenzione: quindi la piena titolarità della programmazione e della
determinazione degli interventi da attuare, come pure la gestione di essi,
dovendo in ordine a tali interventi l'autorizzazione statale costituire un
supporto ed una verifica tecnica e culturale, ma non una interferenza
amministrativa .
La coesistenza e la concorrenza di distinte competenze, non sempre
delineate nei loro definitivi e precisi confini sul piano normativo, rendono
ancor più necessaria e doverosa, nell'attesa della nuova disciplina da tempo
preannunciata, una leale collaborazione tra Stato e Regione, imprescindibile in
un settore nel quale la salvaguardia complessiva del patrimonio artistico e
storico della Nazione é affidata al responsabile concorso di tutti gli enti ed
i soggetti a diverso titolo coinvolti.
5.-Le considerazioni che precedono consentono di affermare che il ricorso
proposto dalla Regione Liguria non é fondato: spetta difatti allo Stato
autorizzare la rimozione ed il restauro previsti dall'art. 11 della legge 1o
giugno 1939, n. 1089, anche quando si tratti di cose appartenenti a musei di
enti locali o di interesse locale. Pertanto l'ingiunzione del Soprintendente
per i beni artistici e storici di Genova del 3 novembre 1992, n. 4708, non
invade competenze regionali.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato autorizzare la rimozione ed il
restauro, ai sensi dell'art. 11 della legge 1o giugno 1939, n.1089, dei beni di
interesse artistico o storico appartenenti a musei di enti locali o di
interesse locale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 28/05/93.
Francesco Paolo CASAVOLA, Presidente
Cesare MIRABELLI, Redattore
Depositata in cancelleria il 10/06/93.
17
Corte costituzionale, 9 marzo 1990, n. 118
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Francesco SAJA,
Giudici
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge 1o giugno 1939, n. 1089 (Tutela delle cose di interesse
artistico e storico), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa l'8 giugno 1989 dal T.A.R. del Lazio sul ricorso
proposto da {Canepa Pietro} ed altro contro il Ministero per i beni
culturali ed ambientali, iscritta al n. 469 del registro ordinanze
1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43,
prima serie speciale, dell'anno 1989;
2) ordinanza emessa il 13 aprile 1989 dal T.A.R. del Lazio sul
ricorso proposto da {Perugia Alessandro} ed altri contro il
Ministero per i beni culturali ed ambientali ed altro, iscritta al
n. 493 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno
1989.
Visto l'atto di costituzione di {Perugia Alessandro} ed altri nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 gennaio 1990 il Giudice relatore
Francesco Greco;
uditi gli avv.ti Giovanni Vanin e Renato Di Castro per {Perugia
Alessandro} ed altri e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Fatto
1.- Con D.M. del 4 aprile 1987, il Ministro per i beni culturali e
ambientali sottoponeva a vincolo, ai sensi della legge 10 giugno 1939, n. 1089,
l'"Antico Caffé Genovese" di Cagliari, dichiarato di interesse
particolarmente importante.
Avverso tale provvedimento ricorrevano al T.A.R. Lazio Canepa Pietro e Canepa
Francesco, proprietari del predetto locale, deducendo la violazione degli artt.
1, 2 e 3 della legge n. 1089 del 1939, ed eccesso di potere.
L'adito Tribunale, con ordinanza emessa l'8 giugno 1989 (R.0. n. 469 del 1989),
ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 9
della Costituzione, degli artt. 1 e 2 della citata legge. nella parte in cui
non prevedono la possibilità di tutelare attività tradizionali caratterizzanti
una parte del territorio cittadino ed, in particolare, i centri storici.
Ha osservato che dal contenuto del D.M. impugnato si evince che
esso non ha inteso tanto tutelare l'arredo e i decori dei locale, quanto,
soprattutto, assicurare la continuità dell'attività commerciale ivi esercitata,
in quanto tradizionalmente connessa al centro storico di Cagliari.
Ma tale finalità é estranea alla Previsione della legge n. 1089 del 1939, la
quale tutela cose materiali, sia che presentino particolare interesse storico,
artistico, archeologico o etnografico (art. 1), sia che tale carattere abbiano
acquistato per il loro riferimento ad accadimenti della storia politica,
militare della letteratura, dell'arte e della cultura in genere (art. 2).
La previsione di limiti alla destinazione delle cose di interesse storico e artistico, operata dall'art. 11 cpv., che consente all'Amministrazione di vietare usi non compatibili con il carattere delle cose predette o tali da arrecare pregiudizio alla loro conservazione ed integrità, secondo il giudice a quo, avrebbe solo portata strumentale e non autonomo rilievo.
Ad avviso del Collegio, le stesse norme, però, proprio nella parte in cui non prevedono la possibilità di tutelare attività culturalmente rilevanti e caratterizzanti l'assetto di una via, di un quartiere di una zona. contrasterebbero con il precetto dell'art. 9 della Costituzione in base al quale il bene "cultura" costituisce un valore fondamentale per cui devono tutelarsi tutti gli interessi che riguardano il modo di essere della comunità.
2.- Nel giudizio é intervenuta l'Avvocatura generale dello Stato,
in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, che ha concluso
per la inammissibilità, e, comunque, per la infondatezza della questione. Ha
sostanzialmente condiviso l'esigenza di proteggere beni culturali., ma ha
prospettato la possibilità che la tutela sia assicurata dalle norme denunciate
mediante una interpretazione più adeguata all'evoluzione dei tempi, secondo cui
i vari tipi di interessi culturali da esse considerati possano avere la loro
matrice in un'attività che si trasfonda in una caratterizzazione culturale
della cosa.
Ha rilevato che l'esigenza di protezione culturale in relazione all'uso può
anche esprimersi in effetti corrispondenti ad un vincolo di destinazione che,
agendo sulla proprietà e non sul diritto di iniziativa economica, ha carattere
reale e non personale, non potendosi confondere con l'obbligo di esercitare
1,attività, che si porrebbe in contrasto con altri principi di rango
costituzionale.
3.- Identica questione é stata sollevata dallo stesso T.A.R. Lazio con
ordinanza emessa il 13 aprile 1989 (R.0. n. 493 del 1989), sul ricorso proposto
da {Perugia Alessandro} ed altri, per l'annullamento del D.M. del 12 novembre
1984, con il quale il Ministero per i beni culturali e ambientali, nel
sottoporre a vincolo, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 1089 del 1939, il
"Palazzo Fiano", sito in Roma, ha dichiarato d'interesse
particolarmente importante, ai sensi degli artt. 1 e 2 della predetta legge la
"Gioielleria Masenza", ubicata nello stesso palazzo.
Il giudice a quo ha svolto argomentazioni identiche a quelle poste
a base dell'ordinanza precedente
4.- Nel giudizio si é costituita la parte privata che ha concluso per la
manifesta infondatezza della questione.
Nella memoria ha poi precisato che il titolare della licenza di esercizio della
gioielleria in questione si é definitivamente ritirato dal commercio dei
preziosi, e che i locali, pur nella disponibilità dei legittimi proprietari,
sono chiusi da tempo, ed ha osservato che, in sostanza, estendendo il vincolo
dell'attività commerciale, se ne imporrebbe agli interessati la ripresa, in
contrasto con il principio della libertà di iniziativa economica privata,
tutelato dall'art. 41 della Costituzione.
Il vincolo, inoltre, violerebbe anche l'art. 42 della Costituzione, il quale prevede che la proprietà privata possa essere sottoposta a limiti solo per assicurare la funzione sociale, mentre, nel caso di specie, il preteso interesse generale perseguito non potrebbe essere attuato poichè il bene che si intende tutelare non é un valore culturale attuale.
5.- É intervenuta l'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, rassegnando identiche conclusioni che nel precedente giudizio con le stesse argomentazioni.
6.- Nell'imminenza dell'udienza la difesa della parte privata ha depositato memoria, ma fuori termine.
Diritto
1.- I due giudizi, siccome prospettano identica questione, per evidenti ragioni di connessione possono essere riuniti e decisi con un unico provvedimento.
2.-Il T.A.R. Lazio dubita della legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge 1o giugno 1939, n. 1089, nella parte in cui non
prevedono la possibilità di tutelare attività tradizionali caratterizzanti una
parte del territorio cittadino ed, in particolare, i centri storici, in quanto
risulterebbe violato l'art. 9 della Costituzione, non risultando tutelato il
bene <cultura> assunto, per effetto del precetto costituzionale, a
principio fondamentale dell'ordinamento.
3. - La questione non è fondata.
Gli artt. 1 e 2 della legge n. 1089 prevedono la tutela
rispettivamente dei beni (cose mobili o immobili) di interesse storico,
artistico, archeologico, etnografico (art. 1) e di beni di interesse
particolarmente importante per il loro riferimento alla storia politica,
militare, della letteratura, dell'arte e della cultura in genere (art. 2).
L'art. 11 della stessa legge vieta delle suddette cose una destinazione ed un
uso non compatibile con il loro carattere e, comunque, tale da pregiudicarne la
conservazione e l'integrità.
La tutela dei beni è determinata dal loro valore <culturale> e dal relativo interesse pubblico, da accertarsi con atto amministrativo discrezionale, soggetto al sindacato del giudice amministrativo. Nella specie lo ha esercitato il giudice remittente che, peraltro, ha ritenuto oggetto del vincolo l'attività commerciale relativa ai beni in esame piuttosto che i beni stessi (arredi, decori, mobili vari ecc.).
4. - Il valore culturale dei beni di cui all'art. 2 su richiamato, al cui genere appartengono quelli di cui trattasi, è dato dal collegamento del loro uso e della loro utilizzazione pregressi con accadimenti della storia, della civiltà o del costume anche locale. In altri termini, essi possono essere stati o sono luoghi di incontri e di convegni di artisti, letterati, poeti, musicisti ecc.; sedi di dibattiti e discussioni sui più vari temi di cultura, comunque di interesse storico-culturale, rilevante ed importante, da accertarsi dalla pubblica amministrazione competente. La detta utilizzazione non assume rilievo autonomo, separato e distinto dal bene ma si compenetra nelle cose che ne costituiscono il supporto materiale e, quindi, non può essere protetta separatamente dal bene, come si pretenderebbe.
L'esigenza di protezione culturale dei beni, determinata dalla
loro utilizzazione e dal loro uso pregressi, si estrinseca in un vincolo di
destinazione che agisce sulla proprietà del bene e può trovare giustificazione,
per i profili costituzionali, nella funzione sociale che la proprietà privata
deve svolgere (art. 42 della Costituzione).
Il vincolo non può assolutamente riguardare l'attività culturale in sè e per
sè, cioè, considerata separatamente dal bene, la quale attività, invece, deve
essere libera secondo i precetti costituzionali (artt. 2, 9 e 33).
La stessa iniziativa economica è libera, salvo il suo indirizzo e coordinamento
a fini sociali a mezzo leggi (art. 41 della Costituzione).
Vi sono certamente attività culturali (c.d. beni-attività) che lo Stato tutela con incentivi vari, specie di natura finanziaria, disposti con leggi apposite, distinte da quella in esame.
Anche i centri storici, cui ha fatto riferimento il giudice
remittente, hanno una protezione particolare e peculiare. L'art. 4 del
decreto-legge n. 832 del 1986, convertito in legge n. 15 del 1987, demanda alla
discrezionalità del sindaco, in occasione del rilascio delle licenze di
commercio per i locali siti nelle varie zone del centro storico, la valutazione
della compatibilità di alcune attività commerciali con le caratteristiche delle
suddette zone.
5.-In tale situazione non risulta affatto violato l'art. 9 della Costituzione.
Esso impegna la Repubblica ad assicurare, tra l'altro, la promozione e lo
sviluppo della cultura nonchè la tutela del patrimonio storico ed artistico
della Nazione, quale testimonianza materiale della civiltà e della cultura del Paese.
Anche per quanto si desume da altri precetti costituzionali, lo Stato deve curare la formazione culturale dei consociati alla quale concorre ogni valore idoneo a sollecitare e ad arricchire la loro sensibilità come persone, nonché il perfezionamento della loro personalità ed il progresso anche spirituale oltre che materiale. In particolare, lo Stato, nel porsi gli obiettivi della promozione e dello sviluppo della cultura, deve provvedere alla tutela dei beni che sono testimonianza materiale di essa ed assumono rilievo strumentale per il raggiungimento dei suddetti obiettivi sia per il loro valore culturale intrinseco sia per il riferimento alla storia della civiltà e del costume anche locale; deve, inoltre, assicurare alla collettività il godimento dei valori culturali espressi da essa.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
riunisce i giudizi; dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 1o giugno 1939, n. 1089 (Tutela delle cose di interesse artistico e storico) in riferimento all'art. 9 della Costituzione, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 06/03/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Francesco GRECO, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 09/03/90.
18
Corte costituzionale, 2 febbraio 1990, n. 63
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Dott. Francesco SAJA,
Giudici
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 1, delle richieste di
referendum popolare per l'abrogazione parziale delle seguenti norme:
1) legge 27 dicembre 1977, n. 968 <Principi generali e disposizioni
per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della
caccia> limitatamente a: art. 2, limitatamente alle parole <ai sensi
del successivo art. 12>; art. 3, secondo comma, <É altresì vietata
la cattura di uccelli con mezzi e per fini diversi da quelli
previsti dai successivi articoli della presente legge>; articoli 4,
5, 6, 7, 8, 9 e 10; art. 11, secondo comma, <É fatta eccezione per
le seguenti specie, oggetto di caccia, e per i periodi
sottospecificati: 1) specie cacciabili dal 18 agosto fino al 31
dicembre: quaglia (Coturnix coturnix); tortora (Streptopelia
turtur); calandro (Anthus campestris); prispolone (Anthus
trivialis); merlo (Turdus merula); 2) specie cacciabili dal 18
agosto fino alla fine di febbraio: germano reale (Anas
platyrhynchos); folaga (Fulica atra); gallinella d'acqua (Gallinula
chloropus); 3) specie cacciabili dal 18 agosto fino al 31 marzo:
passero (Passer Italiae); passera mattugia (Passer montanus);
passera oltremontana (Passer domesticus); storno (Sturnus
vulgaris); porciglione (Rallus aquaticus); alzavola (Anas crecca);
canapiglia (Anas strepera); fischione (Anas penelope); codone (Anas
acuta); marzaiola (Anas querquetula); mestolone (Anas clypeata);
moriglione (Aythya ferina); moretta (Aythya fuligula); beccaccino
(Capella gallinago); colombaccio (Columba palumbus); frullino
(Lymocryptes minimus); chiurlo (Numenios arquata); pitti ma minore
(Limosa lapponica); pettegola (Tringa totanus); donnola (Mustela
nivalis); volpe (Vulpes vulpes); piviere (Charadrius apricarius);
combattente (Philomahus pugnax); 4) specie cacciabili dalla terza
domenica di settembre al 31 dicembre: mammiferi: coniglio selvatico
(Oryctolagus cuniculus); lepre comune (Lepus europaeus); lepre
sarda (Lepus capensis); lepre bianca (Lepus timidus); camoscio
(Rupicapra rupicapra rupicapra); capriolo (Capreolus capreolus);
cervo (Cervus elaphus hippelaphus); daino (Dama dama); muflone
(Ovis musimon), con esclusione della popolazione sarda; uccelli:
pernice bianca (Lagopus mutus); fagiano di monte (Lyrurus tetrix);
gallo cedrone (Tetrao urogallus); coturnice (Alectoris graeca);
pernice sarda (Alectoris barbara); pernice rossa (Alectoris rufa);
starna (Perdix perdix); fagiano (Phasianus colchicus); fringuello
(Fringilla coelebs); pispola (Anthus pratensis); peppola (Fringilla
montifringilla); frosone (Coccothraustes coccothraustes); strillozzo
(Emberiza calandra); colino della virginia; verdone (Chloris
chloris); fanello (Carduelis cannabina); spioncello (Anthus
spinoletta); 5) specie cacciabile dalla terza domenica di settembre
alla fine di febbraio: beccaccia (Scolopax rusticola); 6) specie
cacciabili dalla terza domenica di settembre fino al 31 marzo:
cappellaccia (Galerida cristata); tottavilla (Lullula arborea);
allodola (Alauda arvensis); cesena (Turdus Pilaris); tordo
bottaccio (Turdus philomelos); tordo sassello (Turdus iliacus);
taccola (Coloeus monedula); corvo (Corvus frugilegus); cornacchia
nera (Corvus corone); pavoncella (Vanellus vanellus); 7) specie
cacciabile dal 1o novembre al 31 gennaio: cinghiale>, e terzo
comma: <Possono essere disposte variazioni dell'elenco delle specie
cacciabili, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
sentito l'Istituto nazionale di biologia della selvaggina ed il
Comitato di cui all'articolo 4>; articoli 12, 13, 14, 15, 16 e 17;
art. 18, secondo comma <Le regioni, sentito l'Istituto nazionale di
biologia della selvaggina, possono gestire in proprio o
autorizzare, con precisa regolamentazione, impianti adibiti alla
cattura ed alla cessione per la detenzione, anche oltre i periodi di
cui all'articolo 11, di specie di uccelli migratori da determinare
fra quelle indicate all'articolo 11 e da utilizzare come richiami
vivi nell'esercizio venatorio degli appostamenti, nonchè per fini
amatoriali nelle tradizionali fiere e mercati. Tali specie potranno
essere catturate in un numero di esemplari limitato e
preventivamente stabilito per ciascuna di esse.>, e quarto comma:
<Le regioni possono, infine, sentito l'Istituto nazionale di
biologia per la selvaggina, autorizzare persone nominativamente
determinate a catturare, in periodi prefissati e a cedere falchi e
civette in numero precedentemente stabilito, per il loro uso
nell'esercizio venatorio.>; articoli 20, 21, 22, 23, 24 e 25; art.
26, primo comma limitatamente alle parole <e dalle attività
venatorie>, nonchè alle parole <al quale deve affluire anche una
percentuale dei proventi di cui all'articolo 24 della presente
legge.>, e secondo comma limitatamente alle parole <e delle
associazioni venatorie nazionali riconosciute più
rappresentative.>; articoli 27 e 28; art. 29, secondo comma <Le
associazioni istituite per atto pubblico possono chiedere di essere
riconosciute agli effetti della presente legge, purchè posseggano
i seguenti requisiti: a) abbiano finalità ricreative, formative e
tecnicovenatorie; b) abbiano ordinamento democratico e posseggano
una stabile organizzazione a carattere nazionale con adeguati
organi periferici; c) dimostrino di avere un numero di iscritti non
inferiore a un quindicesimo del totale dei cacciatori calcolato
dall'Istituto centrale di statistica, riferito al 31 dicembre
dell'anno precedente alla presentazione della domanda di
riconoscimento.>, terzo comma: <Le associazioni di cui al secondo
comma sono riconosciute con decreto del Ministro per l'agricoltura
e le foreste di concerto con il Ministro per l'interno, sentito il
Comitato di cui all'articolo 4.>, quarto comma: <Si considerano
riconosciute, agli effetti della presente legge, la Federazione
italiana della caccia e le associazioni venatorie nazionali già
riconosciute ed operanti ai sensi dell'articolo 35 della legge 2
agosto 1967, n. 799.>, quinto comma: <Le associazioni venatorie
nazionali riconosciute sono sottoposte alla vigilanza del Ministero
dell'agricoltura e delle foreste.>, sesto comma: <Qualora vengano
meno, in tutto o in parte, i requisiti previsti per il
riconoscimento, il Ministro per l'agricoltura e le foreste, sentito
il Comitato di cui all'articolo 4, dispone con decreto la revoca
del riconoscimento stesso.>, e settimo comma: <É vietata
l'iscrizione a più di una associazione venatoria.>; articoli 30,
31, 32, 33, 34, 36 e 37, iscritta al n. 37 del Registro referendum;
2) art. 842 del codice civile, approvato con r.d. del 16 marzo 1942,
n. 262, primo comma <Il proprietario di un fondo non può impedire
che vi si entri per l'esercizio della caccia, a meno che il fondo
sia chiuso nei modi stabiliti dalla legge sulla caccia o vi siano
colture in atto suscettibili di danno.> e secondo comma <Egli può
sempre opporsi a chi non è munito della licenza rilasciata
dall'autorità.>, iscritta al n. 38 del Registro referendum.
Viste le ordinanze del 19 dicembre 1989 con le quali l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittime le predette richieste;
udito nella camera di consiglio del 16 gennaio 1990 il Giudice
relatore Francesco Saja;
uditi l'avv. Paolo Barile per il Comitato promotore, l'avv. Alberto
Predieri per {Rocchi Carla} e gli avv. Pietro Rescigno, Claudio
Chiola, Angelo Clarizia e Innocenzo Gorlani per le associazioni
venatorie.
Fatto
1.- In data 15 marzo 1989 {Mezzatesta Francesco Maria} ed altri, documentata la proprie qualità di elettori, dichiaravano nella Cancelleria della Corte di cassazione di voler promuovere la raccolta delle firme per referendum popolare abrogativo degli artt. 2 (in parte), 3, secondo comma, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, secondo e terzo comma, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, secondo e quarto comma, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 (in parte), 30, 31, 32, 33, 34, 36 e 37 della legge 27 dicembre 1977, n. 968, contenente principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia.
L'annuncio di tale iniziativa veniva pubblicato nella G.U n. 63 del 16 marzo 1989.
In data 8 luglio 1989 alcuni dei promotori depositavano presso la
detta Cancelleria i fogli con oltre 750.000 sottoscrizioni, accompagnati dai
certificati elettorali dei sottoscrittori.
L'ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione,
verificava la regolarità della richiesta con effetto positivo e pertanto con
ordinanza del 19 dicembre 1989 l'Ufficio la dichiarava legittima.
2.- Gli stessi promotori presentavano, sempre in data 12 marzo 1989, la
richiesta di referendum abrogativo dell'art. 842, primo e secondo comma, del
codice civile.
L'annuncio veniva pubblicato nella G.U suindicata. L'8 luglio alcuni .dei
promotori depositavano oltre 700.000 firme con i relativi certificati
elettorali.
L'Ufficio centrale effettuava la verifica con esito positivo e con ordinanza
del 19 dicembre 1989 dichiarava legittima la richiesta.
3.- Il Presidente di questa Corte, ricevuta comunicazione delle
suddette ordinanze, fissava il giorno 16 gennaio 1990 per la deliberazione in
camera di consiglio.
Della fissazione veniva data regolare comunicazione.
4.- In data 8 gennaio 1990 il {Mezzatesta} ed altri presentatori delle
richieste di referendum abrogativo depositavano un atto di costituzione, con
riserva di produrre deduzioni scritte.
Un atto di costituzione veniva depositato, il 12 gennaio 1990,
anche dalla promotrice {Rocchi Carla}, la quale sosteneva l'ammissibilità di
entrambi i quesiti referendari.
In data Il gennaio 1990 l'U.N.A.V.I. (Unione nazionale associazioni venatorie
italiane) ed altre associazioni di cacciatori depositavano un atto di
intervento, che però, come si dirà nella parte motiva, é stato dichiarato
inammissibile.
Diritto
1. - Le due richieste di referendum, relative, l'una,
all'abrogazione parziale della legge 27 dicembre 1977, n. 968 (Principi
generali e disposizioni per la protezione della fauna e la disciplina della
caccia) e l'altra all'abrogazione dell'art. 842, primo e secondo comma, codice
civile (accesso nel fondo altrui per l'esercizio della caccia) presentano
analogia di materia: i relativi giudizi vanno quindi riuniti per essere decisi
con unica sentenza.
2.-In conseguenza del mancato intervento del Governo e dell'inammissibilità di
quello delle associazioni venatorie, pronunciata, seguendo la sua precedente
sentenza n. 28 del 1987, con l'ordinanza del 16 gennaio 1990, la Corte ha il
compito di accertare d'ufficio la sussistenza dei requisiti di ammissibilità delle
due richieste in discussione. A tal fine deve stabilire se ricorra qualcuno dei
limiti espressamente previsti dall'art. 75, secondo comma, Cost. o comunque
impliciti nel sistema, relativi alle normative non suscettibili di
consultazioni referendarie abrogative; limiti di ammissibilità, e perciò
estranei a valutazioni di opportunità politica, ovvero di convenienza socio-
economica.
La Corte deve poi accertare se la struttura dei quesiti proposti sia conforme
alle esigenze connesse alla loro funzione.
3.-L'esame da compiere non si estende invece al controllo sul procedimento
svoltosi avanti all'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di
cassazione, previsto dall'art. 32 cit. 1. n. 352 del 1970. Tale procedimento,
come più volte riconosciuto in precedenti decisioni (sentt. nn. 251/1975;
22/1981; 35/1985), ha una sua autonomia e si conclude definitivamente con
l'ordinanza che decide sulla legittimità delle richieste referendarie, sicché
spetta alla Corte di prendere soltanto atto della giuridica esistenza del
provvedimento (positivo), escluso il potere di procedere al riesame di esso.
Com'è noto, il doppio procedimento di controllo, distribuito tra l'Ufficio centrale e la Corte, ha formato oggetto di varie critiche in dottrina, ritenendosi preferibile da taluno che esso venga concentrato in un unico organo, come avviene in diversi ordinamenti, e optandosi da altri per l'inversione dell'ordine delle due verifiche e per lo snellimento del suo concreto funzionamento.
É chiaro però che trattasi di proposte de jure condendo, non incidenti sulla vigente disciplina normativa, che definisce e circoscrive la funzione della Corte nel senso sopra indicato.
4.-Anche con la disposta riunione dei giudizi, che ha natura strettamente processuale, le richieste dei due referendum conservano sul piano sostanziale l'intrinseca autonomia, sicché la loro ammissibilità deve essere valutata separatamente e indipendentemente dalla circostanza della con temporanea presentazione e del contestuale provvedimento positivo del l'Ufficio centrale. In particolare, i requisiti di struttura dei quesiti referendari vanno considerati con riferimento a ciascuno di essi, e non già al loro complesso. Ciò è di tutta evidenza se i presentatori non siano i medesimi, come si verificò nel caso esaminato con la sent. n. 26 del 1981, la quale ammise richieste di referendum sulla medesima materia aventi finalità diverse, se non addirittura opposte.
Ma ciò non è men vero quando i presentatori siano gli stessi, giacché sarebbe arbitrario-come può desumersi dalla natura stessa del giudizio di ammissibilità - supporre un'artificiosa unità di quesiti che, avendo un differente oggetto, non possono non essere valutati nella loro individualità. II che è in perfetta correlazione con le modalità della votazione, in quanto gli elettori sono chiamati ad esprimere la loro volontà separata mente e possono quindi liberamente orientarsi in maniera diversa su ciascuna richiesta.
5.-L'autonomia delle richieste sussiste, per così dire, anche in
senso verticale, essendo estranee al giudizio di ammissione le eventuali
conseguenze del suo esito favorevole, le quali non sono rilevanti nello stesso
giudizio, dalla cui regolamentazione legislativa non sono prese in
considerazione né espressamente né implicitamente.
Da questa disciplina è evidente la difficoltà e l'incertezza di un rigoroso
accertamento a priori, che potrebbe portare ad un risultato sommario e
provvisorio, suscettibile di essere smentito con più adeguato approfondimento
dialettico: da ciò risulta chiaro come non possa negarsi un mezzo di democrazia
diretta, quale la consultazione referendaria, sulla base di elementi labili ed
incerti.
In tali sensi è la giurisprudenza della Corte, la quale (sent. n. 26/1987) si
pose appunto il problema se un favorevole esito del referendum potesse, senza
un immediato intervento legislativo, risultare non aderente ai precetti
costituzionali; tuttavia, in conformità ad un precedente orientamento, essa
ritenne allora legittima la richiesta referendaria, avvertendo che la
conseguente situazione normativa avrebbe potuto essere presa in considerazione
soltanto successivamente, in un ordinario giudizio di costituzionalità.
6.-Ciò posto in linea generale, per quanto concerne la prima richiesta non
potrebbe ritenersi, contrariamente a qualche tesi dottrinale discorde, che essa
incontri il limite (implicito) delle leggi a contenuto costituzionalmente
vincolato: categoria, questa, elaborata nella sent. n. 16 del 1978 (e in
seguito costantemente accolta dalla Corte) la quale ha rilevato che, potendo
incidere la consultazione popolare soltanto su leggi ordinarie con esclusione
della Costituzione e delle altre fonti di rango costituzionale, il medesimo
limite vale, per identità di ratio, anche per quelle leggi ordinarie il cui
nucleo normativo non può essere alterato o privato di efficacia senza violare
disposizioni di livello costituzionale.
Ciò- si osserva appunto-avverrebbe nella fattispecie, in quanto la
richiesta di referendum servirebbe sostanzialmente a modificare l'art. 117
Cost., sopprimendo la materia della <caccia> da quelle attribuite alle
regioni.
In contrario va anzitutto rilevato che su alcune forme di caccia, intesa in
senso tradizionale, la potestà legislativa regionale sopravviverebbe comunque
(ad es. in materia di caccia detta <di selezione> e di quella ai c.d.
<ungulati>).
Ma occorre soprattutto notare che il termine <caccia>, contenuto nella
Carta fondamentale, non può essere inteso secondo un'accezione fissa ed
immutabile, bensì con criteri evolutivi, ciò che del resto vale per ogni
disposizione costituzionale e particolarmente nella definizione delle materie
attribuite alle competenze regionali. In proposito va in particolare ricordato
come, secondo una moderna e sempre più ampia concezione, per <caccia> non
possa intendersi soltanto l'attività concernente l'abbattimento di animali
selvatici, bensì anche quella congiuntamente diretta alla protezione
dell'ambiente naturale e di ogni forma di vita, a cui viene subordinata
qualsiasi attività sportiva.
In tal senso sono orientate varie forze politiche, che hanno presentato alcune
proposte di legge al fine di sostituire la normativa in discussione con altra
più idonea alle suddette finalità e conforme alla Direttiva comunitaria n.
409/79, di cui si parlerà in prosieguo; e su ciò, sia pure in maniera
variegata, concordano le associazioni venatorie, essendo ormai generale e
profondamente sentito l'interesse alla protezione della fauna ed all'equilibrio
dell'ambiente.
Inoltre, tale concezione trova conferma sul piano legislativo, in quanto l'art.
99, primo comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 statuisce che nella materia
<caccia> rientra anche la polizia venatoria, la difesa del patrimonio
zootecnico e la protezione faunistica. Peraltro, la tutela della fauna appare
nella stessa legge n. 968 del 1977 (Principi generali e disposizioni per la
protezione della fauna e la disciplina della caccia) accanto-anzi ancor
prima-della disciplina dell'attività venatoria, anche se ciò non trova poi
rigorosa corrispondenza nelle singole e concrete disposizioni. Ciò non è
sfuggito alla Corte, la quale, cogliendo lo spirito della mutata coscienza
sociale, ha avuto occasione di considerare quella in discussione come legge di
grande <riforma economico-sociale> e di sottolineare l'importanza delle
disposizioni con fine protezionistico della fauna e conseguentemente della
tutela dell'ambiente (sent. n. 1002 del 1988).
Infine, anche la disciplina internazionale e quella comunitaria, che saranno
meglio indicate in seguito, si muovono nello stesso senso e in particolare la
norma comunitaria (direttiva 409/79 cit.) autorizza addirittura gli Stati
membri ad una più rigorosa disciplina di quella da essa stessa stabilita (art.
14).
Deve quindi concludersi sul punto che la richiesta di referendum non è diretta ad incidere su una disposizione della Costituzione, ma tende soltanto a modificare la disciplina ordinaria vigente.
7.-Nè, sotto altro aspetto, la norma costituzionale potrebbe considerarsi coinvolta in quanto l'abrogazione della legge-cornice farebbe venire meno la cooperazione dello Stato nelle materie regionali, e consistente nella definizione dei principi fondamentali della materia.
Al riguardo è stata enucleata in dottrina una categoria di leggi c.d. necessarie, che sarebbero anch'esse insuscettibili di consultazione popolare. Ma, anche se si potesse prescindere dai notevoli ostacoli alla configurabilità di tale categoria quale limite all'ammissibilità del referendum (la sent. n. 29/1987, che viene invocata a sostegno, concerne un caso del tutto particolare, e tale da non consentire generalizzazioni), è sufficiente osservare come non sia affatto necessaria un'apposita ed esplicita normativa statale, che fissi i detti principi, affinché le regioni possano legiferare; ciò inequivocabilmente si deduce dall'art. 17, quarto comma, 1. 16 maggio 1970, n. 281, modificativo dell'art. 9 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, il quale invece richiedeva la preventiva ed apposita legislazione statale. Ove questa manchi, troveranno applicazione i principi che si ricavano da tutto il complesso normativo vigente; correlativamente, nel caso di mera abrogazione varranno, come è stato osservato in dottrina, i principi ricavabili dalle altre norme statali rimaste in vigore, così che non è giammai configurabile un <vuoto di principi>, potendo sempre sopperire il meccanismo di autointegrazione del sistema secondo l'art. 12 delle Preleggi.
Infine, è appena il caso di aggiungere che non possono essere qui prese in considerazione le conseguenze derivanti sulla normativa regionale dall'eventuale esito positivo dei referendum, non rilevando le medesime, come sopra è stato osservato in via di principio (n. 5), sull'ammissibilità della relativa richiesta.
8.-Ciò posto, e prendendo ora in considerazione i limiti espressa
mente previsti dall'art. 75, secondo comma, Cost., che potrebbero venire qui in
discussione, osserva la Corte come sia da escludere che la richiesta di
referendum si ponga contro la normativa internazionale e comunitaria.
Perché operi tale limite non è sufficiente che la richiesta referendaria si
riferisca a materia la quale abbia formato oggetto di Convenzioni
internazionali, ma è necessario che essa si ponga in posizione di contrasto con
uno specifico obbligo derivante da dette Convenzioni, sicché, in caso di
abrogazione, sia pure attraverso il mezzo di democrazia diretta, della norma di
attuazione all'obbligo suddetto, possa sorgere una responsabilità dello Stato
(sent. n. 25/1987).
Ora, nessuno degli atti internazionali di possibile riferimento prevede un obbligo suscettibile di violazione per effetto del referendum. Ciò vale per la Convenzione di Parigi del 18 ottobre 1950, resa esecutiva con 1. 24 novembre 1978, n. 812, ma non è men vero rispetto alle Convenzioni di Washington (3 marzo 1973, resa esecutiva con 1. 19 dicembre 1975, n. 874 e trasfusa nel regolamento del Consiglio C.E.E. 3 dicembre 1982, n. 3626), di Berna (19 settembre 1979, resa esecutiva con 1. 5 agosto 1981, n. 503), di Bonn (23 giugno 1979, negoziata anche dalla C.E.E. e resa esecutiva con 1. 25 gennaio 1983, n. 42) nonché alla direttiva C.E.E. n. 79/409 del 2 aprile 1979, modificata dalla successiva n. 85/411.
Invero, sarebbe vano ogni sforzo di dedurre da tali atti un obbligo internazionale o comunitario avente per oggetto la libertà di caccia e tale da costituire limite all'ammissibilità di un referendum diretto ad una più rigorosa e responsabile disciplina di tale attività sportiva; la Corte di Lussemburgo, anzi, ha ritenuto il nostro Stato inadempiente alla predetta direttiva in relazione alle disposizioni degli artt. 11, secondo comma, e 18, secondo comma, della legge in questione (sent. 8 luglio 1987 in causa n. 262/85) ed inoltre risulta in corso un altro giudizio promosso dalla Commissione, che ha dedotto ulteriori violazioni alla richiamata direttiva.
Si può quindi concludere che non soltanto nessun impedimento è
riscontrabile in proposito, ma che anzi la richiesta referendaria si muove
nella stessa direzione della normativa internazionale e comunitaria ora
richiamata.
9.-Non è poi qui applicabile il limite relativo alle leggi tributarie, anche se
la richiesta referendaria comprende l'abrogazione degli artt. 23, 24 e 25 l. n.
968 del 1977, che prevedono tasse statali e regionali per ottenere la licenza
di porto d'armi ad uso di caccia e l'abilitazione all'esercizio venatorio,
previste dai precedenti artt. 21 e 22.
A1 riguardo va anzitutto precisato che il disposto dell'art. 75, secondo comma,
Cost. relativo alle leggi tributarie, concerne non solo le imposte ma anche le
tasse, concorrendo queste ultime, in quanto impositive di un sacrificio
economico individuale e sia pure con differenti presupposti e natura giuridica,
ad integrare la finanza pubblica. Sicché, stante la medesima ratio, per
l'esclusione della consultazione referendaria non sarebbe possibile porre
alcuna distinzione tra le due categorie di tributi.
Va tuttavia osservato che le tasse suddette concernono gli atti amministrativi
previsti dalle disposizioni comprese nel quesito referendario, sicché,
eliminata ogni possibilità di emettere i provvedimenti a cui l'onere tributario
è collegato, non può non discendere anche l'eliminazione dei relativi oneri,
che verrebbero meno in ogni caso, ossia anche se non espressamente compresi
nella richiesta di referendum.
10.-Infine rileva la Corte che il quesito si presenta chiaro, univoco ed
omogeneo, in quando diretto ad abrogare il vigente regime della caccia
sportiva, come previsto e regolato dalla legge n. 968 del 1977.
Ciò non esclude del tutto la plausibilità di qualche rilievo critico, ma alcune
imperfezioni risultano inevitabili in subiecta materia e sono comuni peraltro,
com'è stato giustamente osservato, agli ordinari procedimenti di normazione.
Decisiva è invece la possibilità, certamente sussistente, che l'elettore possa
esprimere consapevolmente la propria volontà sul tema proposto: il che, a
differenza di quanto ritenuto dalla Corte con le decisioni nn. 27 del 1981 e n.
28 del 1987, relative alle precedenti richieste vertenti sulla stessa materia
ma diversamente formulate, consente di ritenere ammissibile quella attuale.
11.-Ad analoga conclusione occorre pervenire rispetto alla seconda richiesta di referendum, concernente la disposizione dell'art. 842, primo e secondo comma, codice civile, presentandosi il relativo quesito del pari chiaro, univoco ed omogeneo: tale quindi da consentire all'elettore di esprimere la sua volontà con piena consapevolezza. Esso manifesta inequivocabilmente l'intento di generalizzare il divieto di accedere nel fondo altrui per l'esercizio della caccia, anche se non ricorrano le due condizioni attualmente previste dalla disposizione in discussione (recinzione del fondo o esistenza di colture suscettibili di danno).
Del resto in precedenza la Corte aveva ritenuto il quesito
inammissibile sol perché esso comprendeva anche il terzo comma dello stesso
articolo, relativo ad una diversa materia, quale la pesca (sent. n. 28 del
1987).
Può aggiungersi che la norma in discussione, regolando i rapporti tra
proprietario e cacciatore, appronta una regolamentazione mediatrice tra le due
posizioni individuali (ciò è evidente per la recinzione, ma può estendersi
anche all'altra ipotesi, che non sembra avere un collegamento con le esigenze
sociali della produzione, ma è piuttosto diretta a tutelare esclusivamente
l'interesse individuale del proprietario alla percezione dei frutti prodotti
nel fondo, quali che siano). Conseguentemente risulta difficile riconoscere,
come invece da qualcuno è stato affermato, che essa, anche in relazione alle
sue origini, si ricolleghi alla funzione sociale della proprietà, intesa
secondo la disposizione dell'art. 42 Cost . Tale funzione potrebbe trovare
attuazione in una nuova disciplina della caccia, coerente in particolare alla
normativa comunitaria, la quale predisponga limiti diretti ad un'utilizzazione
ponderata delle risorse faunistiche ed ambientali sul territorio nazionale.
Aggiungendosi peraltro che-anche medio-tempore-l'eventuale esito
positivo soltanto della seconda consultazione non si pone certamente in
contrasto con l'art. 117 Cost. in quanto non sopprimerebbe dalla previsione di
questo la materia <caccia>, pur sempre esercitabile nell'ambito dei fondi
pubblici, ove è consentita, e di quelli privati, con il consenso del
proprietario.
Deve quindi concludersi che nessun ostacolo impedisce di riconoscere la
legittimità costituzionale anche della seconda richiesta di referendum.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibili le richieste di referendum popolare per l'abrogazione: -degli artt. 2 (nella parte indicata in epigrafe), 3, secondo comma, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, secondo e terzo comma, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, secondo e quarto comma, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 (nella parte indicata in epigrafe), 27, 28, 29, dal secondo al settimo comma, 30, 31, 32, 33, 34, 36 e 37 della legge 27 dicembre 1977, n. 968, contenente principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia; - dell'art. 842, primo e secondo comma, del codice civile; richieste dichiarate legittime, con ordinanze del 19 dicembre 1989, dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18/01/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Francesco SAJA, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 02/02/90.
19
Corte Costituzionale, 11 febbraio 1999, n. 26
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI Giudice
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 6,
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della libertà), come sostituito dall'art. 21 della legge 10 ottobre
1986, n. 663, promosso con ordinanza emessa il 2 gennaio 1998 dal
Magistrato di sorveglianza di Padova sui reclami riuniti proposti da
Moschini Marco ed altro, iscritta al n. 95 del registro ordinanze
1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9,
prima serie speciale, dell'anno 1998.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 17 giugno 1998 il Giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Fatto
1. - Chiamato a decidere sui reclami proposti da due detenuti, a norma dell'art. 35 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), in relazione a una determinazione della direzione dell'istituto penitenziario che non consentiva loro di ricevere, in istituto, riviste spedite in abbonamento ovvero da parte di familiari, in ragione del loro contenuto asseritamente osceno, e raccolta la documentazione pertinente al caso, il magistrato di sorveglianza di Padova ha sollevato, con ordinanza del 2 gennaio 1998, questione di legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 6, della legge n. 354 del 1975, nel testo sostituito dall'art. 21 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.
2. - Il rimettente riferisce che la determinazione della direzione del carcere di "trattenere" le pubblicazioni si basa sull'assunto che le medesime, per il loro contenuto, non possono considerarsi come periodici in libera vendita perché a) sono vietate ai minori, b) la loro esposizione è vietata dalla legge e c) la legge esonera da responsabilità per la loro divulgazione solo edicolanti e librai. Su tali ragioni della misura è altresì concorde l'amministrazione penitenziaria centrale.
3. - Il magistrato di sorveglianza osserva che egli deve
provvedere sui reclami dei detenuti, facendo applicazione dell'art. 18, sesto
comma, della legge n. 354 del 1975, che stabilisce che "i detenuti ...
sono autorizzati a tenere presso di sé i quotidiani, i periodici e i libri in
libera vendita all'esterno e ad avvalersi di altri mezzi di informazione".
Si tratta quindi di decidere in una fattispecie nella quale vengono in rilievo
diritti che formano oggetto di protezione costituzionale in via immediata, come
il diritto all'informazione garantito dall'art. 21 della Costituzione, in
rapporto alla tematica dei limiti del "buon costume".
Ciò posto, il magistrato di sorveglianza solleva la questione di
costituzionalità, sulla premessa che le decisioni che egli è chiamato a
prendere a seguito di reclamo sono "giurisdizionalizzate" solo in
determinate e limitate ipotesi, vale a dire in quelle nelle quali il reclamo
attiene alla materia lavorativa o alla materia disciplinare. Negli anzidetti
casi, è prevista un'apposita udienza di trattazione, con la presenza del
pubblico ministero e del difensore dell'interessato, e con la possibilità, per
quest'ultimo e per l'amministrazione penitenziaria, di presentare memorie,
secondo il modulo procedimentale contenuto nell'art. 14-ter della legge n. 354
del 1975, cui l'art. 69 della stessa legge fa rinvio; inoltre, al termine di
tale iter, che delinea un vero e proprio "giudizio", è espressamente
prevista l'impugnabilità della decisione presa dal magistrato di sorveglianza,
con ricorso per cassazione.
Il rimettente lamenta che analogo procedimento non sia prescritto, in generale,
in ogni ipotesi in cui il reclamo del detenuto abbia a oggetto la lesione di un
diritto costituzionalmente garantito, come avviene appunto nella specie. In
siffatte ipotesi il magistrato si trova a dover valutare e decidere
sull'operato dell'amministrazione, che si assume incidente immediatamente su un
diritto costituzionalmente protetto, secondo un procedimento de plano, privo di
garanzie, senza l'intervento della parte pubblica e che si conclude, anche
secondo la giurisprudenza, con un provvedimento non impugnabile in alcuna sede
e altresì privo della cogenza propria delle decisioni giurisdizionali, non
essendo neppure necessaria la forma dell'ordinanza ma reputandosi generalmente
sufficiente un atto di carattere semplicemente sollecitatorio e di segnalazione
alle autorità amministrative.
Ad avviso del magistrato rimettente, la mancata previsione di un modulo
giurisdizionale effettivo nelle ipotesi anzidette risulta irragionevole e
discriminatoria, ove si consideri che il modulo del processo è invece previsto
in relazione a materie che assumono minore rilievo sul piano delle libertà
costituzionalmente garantite, come ad esempio nel settore disciplinare.
D'altra parte, la figura del magistrato di sorveglianza è stata istituita e
regolata proprio in vista della tutela dei diritti del detenuto, come la stessa
Corte costituzionale ha più volte affermato.
Non si tratterebbe - aggiunge - di ridisegnare strumenti di tutela invadendo scelte proprie del legislatore, ma solo di ricondurre a razionalità un sistema che garantisce in modo più forte interessi più deboli e che viceversa esclude dalla tutela sul piano processuale interessi e beni di diretto rilievo costituzionale.
Il rimettente si sofferma altresì sul possibile rilievo del difetto delle caratteristiche del "giudizio" nel procedimento nel cui ambito egli ha sollevato la questione: ma da un lato la censura che egli propone è proprio quella della inadeguata connotazione giurisdizionale della procedura di cui è investito, e pertanto la questione medesima è rilevante perché in caso di accoglimento le cadenze procedimentali da mettere in opera sarebbero quelle delineate nell'art.14-ter già citato; dall'altro, la Corte costituzionale ha frequentemente dato ingresso a questioni di costituzionalità sollevate da magistrati di sorveglianza in procedimenti che, non "giurisdizionalizzati" appieno - al pari di quello in discorso -, sono stati tuttavia ritenuti idonei a essere configurati come "giudizio" ai fini che si discutono (ad esempio, nelle questioni sollevate da magistrati di sorveglianza in tema di concessione di permessi-premio), in armonia con la tendenza crescente della giurisprudenza, costituzionale e ordinaria, a qualificare l'attività del magistrato di sorveglianza come funzione di garanzia dei diritti del detenuto, e dunque come giurisdizione in senso pieno.
Se, in definitiva, il giudice naturale di tutti i diritti del
detenuto coinvolti nel corso e a causa o in occasione del trattamento
penitenziario è il magistrato di sorveglianza, e non altra istanza
giurisdizionale, ordinaria o amministrativa, cui pure in astratto il detenuto
potrebbe rivolgersi, la questione prospettata, benché incentrata su un profilo
procedurale, assume una valenza di particolare rilievo, finendo essa per
qualificare il significato stesso della funzione della magistratura di sorveglianza.
In caso di accoglimento, infatti, le decisioni da prendere su reclamo ex art.
35 della legge n. 354 del 1975 sarebbero sempre e comunque precedute da un vero
e proprio "giudizio", conformato secondo gli schemi del
contraddittorio e delle garanzie difensive, e sarebbero assunte in forma di
ordinanza; da ciò - sottolinea il rimettente - l'ulteriore e rilevante
conseguenza della generalizzata impugnabilità di dette decisioni con ricorso
per cassazione. Quest'ultima notazione è particolarmente sottolineata dal
giudice a quo, nel senso che attraverso l'accoglimento della questione il
giudice della nomofilachia diverrebbe a sua volta garante di una uniforme
applicazione del diritto e della formazione di orientamenti giurisprudenziali
stabili e di spessore nella materia, ciò che oggi è precluso da una
ingiustificata "privazione" del modello processuale.
4. - Il rimettente solleva dunque questione di costituzionalità,
in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, "dell'art. 69, comma
6, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (c.d. ordinamento penitenziario) nella
parte in cui non prevede che la procedura di cui all'art. 14-ter stessa legge
si applichi (oltreché nelle ipotesi di cui alle lettere a] e b] dello stesso
comma) anche nel caso di reclamo del detenuto avente ad oggetto la lesione
immediata e diretta di diritti costituzionalmente garantiti".
5. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso
nel senso dell'infondatezza della questione.
Le ipotesi di "giurisdizionalizzazione" della procedura di reclamo, contenute nell'art. 69, comma 6, della legge n. 354 del 1975, attengono al lavoro e alla materia disciplinare, cioè a profili strettamente legati al trattamento carcerario, e sono il portato di una scelta effettuata dal legislatore in un ambito tipicamente discrezionale, come tale sottratto al controllo di costituzionalità, con il solo limite della manifesta irragionevolezza. Un limite, aggiunge l'Avvocatura, certamente non travalicato, sia per l'eterogeneità dell'ipotesi dell'atto dell'amministrazione avente immediata incidenza su diritti costituzionalmente garantiti rispetto ai casi posti a termine di raffronto, sia perché si tratta di ipotesi generica e scollegata dai profili del vero e proprio trattamento carcerario, suscettibile di trovare comunque la propria tutela nei comuni mezzi e secondo le ordinarie regole di competenza previsti dall'ordinamento.
Diritto
1.1. - Il magistrato di sorveglianza di Padova solleva questione
di legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 6, della legge 26 luglio
1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle
misure privative e limitative della libertà), come sostituito dall'art. 21
della legge 10 ottobre 1986, n. 663. Tale disposizione, riguardante le funzioni
e i provvedimenti che il magistrato di sorveglianza è abilitato,
rispettivamente, a svolgere e ad adottare nelle materie di ordinamento penitenziario,
stabilisce che il magistrato medesimo "decide con ordinanza impugnabile
soltanto per cassazione, secondo la procedura di cui all'art. 14-ter, sui
reclami dei detenuti e degli internati concernenti l'osservanza delle norme
riguardanti: a) l'attribuzione della qualifica lavorativa, la mercede e la
remunerazione nonché lo svolgimento delle attività di tirocinio e di lavoro e
le assicurazioni sociali; b) le condizioni di esercizio del potere
disciplinare, la costituzione e la competenza dell'organo di disciplina, la
contestazione degli addebiti e la facoltà di discolpa". L'art. 14-ter,
richiamato dalla norma denunciata, pone, a sua volta, le regole procedurali del
reclamo, relativamente alla proposizione (comma 1), alla trattazione in udienza
in camera di consiglio (comma 2), al contraddittorio - realizzato tramite la
partecipazione personale del difensore e del pubblico ministero nonché la
possibilità, riconosciuta all'interessato e all'amministrazione penitenziaria,
di presentare memorie - (comma 3) e alla decisione del giudice in forma di
ordinanza (comma 2) (con ulteriore rinvio [comma 4], per quanto non
diversamente disposto, alle disposizioni del capo II-bis del titolo II della
legge n. 354).
Il giudice rimettente è stato investito da reclami proposti da due detenuti, a
norma dell'art. 35 della legge n. 354 del 1975, avverso determinazioni
dell'amministrazione penitenziaria che hanno disposto il
"trattenimento" di stampa periodica loro inviata dall'esterno del
carcere, trattenimento disposto a causa dell'asserito contenuto osceno delle
pubblicazioni. Essendo chiamato a decidere secondo la procedura stabilita in
genere dall'art. 35 citato, una procedura priva dei caratteri propri della
giurisdizione quali delineati invece nel denunciato art. 69, comma 6, di tale
mancanza egli appunto si duole, in riferimento ai principi di uguaglianza e di
ragionevolezza della legge (art. 3 della Costituzione) sotto il profilo del
diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24 della Costituzione). La procedura
non giurisdizionale delineata dall'art. 35 dell'ordinamento penitenziario, nel
caso di reclami che prospettano la lesione "immediata e diretta" di
beni o di diritti costituzionalmente garantiti - ciò che, nella specie, si
verificherebbe, relativamente al diritto garantito dall'art. 21 della
Costituzione - risulterebbe irragionevole in rapporto con le garanzie di
giurisdizionalità che la norma denunciata riconosce nelle decisioni sui reclami
in materia di lavoro e di disciplina carceraria. Tale procedura, inoltre, derogherebbe
senza ragione al principio di "giurisdizionalizzazione"
dell'esecuzione penale, imperniata sulla figura del magistrato di sorveglianza.
1.2. - Da questa esposizione, risulta la necessità di una puntualizzazione dei
termini della questione che tenga conto della sua configurazione additiva,
comprendente quindi una parte dichiarativa della incostituzionalità
dell'omissione legislativa e una parte ricostruttiva della disciplina
necessaria a superarla.
La norma in applicazione della quale il giudice rimettente è chiamato nella specie a provvedere è quella contenuta nell'art. 35 della legge di ordinamento penitenziario che prevede una procedura ritenuta incostituzionale perché priva di caratteri di giurisdizionalità sufficienti. L'art. 69 della medesima legge, del quale l'ordinanza di rimessione finisce conclusivamente per denunciare l'incostituzionalità in quanto la sua portata applicativa sarebbe ingiustificatamente limitata ai due casi espressamente previsti, occupa, nella formulazione della questione, un posto diverso: valendo, oltre che come tertium comparationis per argomentare l'irrazionalità della carenza di garanzie giurisdizionali propria dell'art. 35, come elemento normativo idoneo a colmare, attraverso la sua estensione, l'anzidetta carenza.
In breve: l'art. 35 ha a che vedere con l'incostituzionalità da
dichiarare; l'art. 69, con la disciplina da costruire, in luogo di quella che
si pretende incostituzionale. Per la risoluzione della questione proposta,
entrambe le disposizioni devono essere prese in considerazione, ciascuna per la
parte che le spetta.
2. - Così configurata, la questione è fondata, nei termini di seguito
precisati.
3.1. - L'idea che la restrizione della libertà personale possa
comportare conseguenzialmente il disconoscimento delle posizioni soggettive
attraverso un generalizzato assoggettamento all'organizzazione penitenziaria è
estranea al vigente ordinamento costituzionale, il quale si basa sul primato
della persona umana e dei suoi diritti.
I diritti inviolabili dell'uomo, il riconoscimento e la garanzia dei quali
l'art. 2 della Costituzione pone tra i principi fondamentali dell'ordine
giuridico, trovano nella condizione di coloro i quali sono sottoposti a una
restrizione della libertà personale i limiti a essa inerenti, connessi alle
finalità che sono proprie di tale restrizione, ma non sono affatto annullati da
tale condizione. La restrizione della libertà personale secondo la Costituzione
vigente non comporta dunque affatto una capitis deminutio di fronte alla
discrezionalità dell'autorità preposta alla sua esecuzione (sentenza n. 114 del
1979).
L'art. 27, terzo comma, della Costituzione stabilisce che le pene non possono
consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla
rieducazione del condannato. Tali statuizioni di principio, nel concreto
operare dell'ordinamento, si traducono non soltanto in norme e direttive
obbligatorie rivolte all'organizzazione e all'azione delle istituzioni
penitenziarie ma anche in diritti di quanti si trovino in esse ristretti.
Cosicché l'esecuzione della pena e la rieducazione che ne è finalità - nel
rispetto delle irrinunciabili esigenze di ordine e disciplina - non possono mai
consistere in "trattamenti penitenziari" che comportino condizioni
incompatibili col riconoscimento della soggettività di quanti si trovano nella
restrizione della loro libertà. La dignità della persona (art. 3, primo comma,
della Costituzione) anche in questo caso - anzi: soprattutto in questo caso, il
cui dato distintivo è la precarietà degli individui, derivante dalla mancanza
di libertà, in condizioni di ambiente per loro natura destinate a separare
dalla società civile - è dalla Costituzione protetta attraverso il bagaglio
degli inviolabili diritti dell'uomo che anche il detenuto porta con sé lungo
tutto il corso dell'esecuzione penale, conformemente, del resto, all'impronta
generale che l'art. 1, primo comma, della legge n. 354 del 1975 ha inteso dare
all'intera disciplina dell'ordinamento penitenziario.
Al riconoscimento della titolarità di diritti non può non accompagnarsi il riconoscimento del potere di farli valere innanzi a un giudice in un procedimento di natura giurisdizionale. Il principio di assolutezza, inviolabilità e universalità della tutela giurisdizionale dei diritti esclude infatti che possano esservi posizioni giuridiche di diritto sostanziale senza che vi sia una giurisdizione innanzi alla quale esse possano essere fatte valere (sentenza n. 212 del 1997). L'azione in giudizio per la difesa dei propri diritti, d'altronde, è essa stessa il contenuto di un diritto, protetto dagli articoli 24 e 113 della Costituzione e da annoverarsi tra quelli inviolabili, riconducibili all'art. 2 della Costituzione (sentenza n. 98 del 1965) e caratterizzanti lo stato democratico di diritto (sentenza n. 18 del 1982): un diritto che non si lascia ridurre alla mera possibilità di proporre istanze o sollecitazioni, foss'anche ad autorità appartenenti all'ordine giudiziario, destinate a una trattazione fuori delle garanzie procedimentali minime costituzionalmente dovute, quali la possibilità del contraddittorio, la stabilità della decisione e l'impugnabilità con ricorso per cassazione.
A questi orientamenti fondamentali, che rappresentano un
rovesciamento di prospettiva rispetto alle concezioni vigenti nel sistema
giuridico precostituzionale, l'ordinamento penitenziario - materia di legge,
alla stregua dell'art. 13 della Costituzione - deve conformarsi.
3.2. - La questione di costituzionalità che la Corte è chiamata a decidere non
riguarda la difesa giudiziaria dell'insieme dei diritti di cui il soggetto
sottoposto a restrizione della libertà personale sia titolare. Non riguarda
innanzitutto i diritti che sorgono nell'ambito di rapporti estranei
all'esecuzione penale, i quali trovano protezione secondo le regole generali
che l'ordinamento detta per l'azione in giudizio. Ugualmente estranee
all'oggetto della presente decisione sono le posizioni soggettive che possono
venire in considerazione nel momento applicativo degli istituti propri
dell'esecuzione penale, incidendo concretamente sulla misura e sulla qualità
della pena (istituti previsti, ad esempio, nei capi III e VI del Titolo I della
legge n. 354 del 1975). In tali casi, valendo pienamente la riserva di
giurisdizione prevista dall'art. 13, secondo comma, della Costituzione
(sentenza n. 349 del 1993), il codice di procedura penale (art. 678, in
relazione all'art. 666) ha configurato il procedimento applicativo in termini
sicuramente giurisdizionali, affidandolo alla magistratura di sorveglianza,
presso la quale le posizioni soggettive di quanti si trovino a subire una pena
limitativa della libertà possono trovare adeguata protezione.
La presente questione di legittimità costituzionale riguarda invece
specificamente la tutela giurisdizionale dei diritti la cui violazione sia
potenziale conseguenza del regime di sottoposizione a restrizione della libertà
personale e dipenda da atti dell'amministrazione a esso preposta. Occorre
precisare, in contrasto con l'impostazione data alla questione dal giudice
rimettente: di tutti i diritti rientranti in questo àmbito, non essendo
possibile, considerando la portata generale degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, distinguere, per assicurare la garanzia giurisdizionale solo ai
primi, tra diritti aventi e diritti non aventi fondamento costituzionale.
Specificamente, si tratta della tutela dei diritti suscettibili di essere lesi per effetto (a) del potere dell'amministrazione di disporre, in presenza di particolari presupposti indicati dalla legge, misure speciali che modificano le modalità concrete del "trattamento" di ciascun detenuto; ovvero per effetto (b) di determinazioni amministrative prese nell'ambito della gestione ordinaria della vita del carcere (come sarebbe avvenuto, ad avviso del giudice rimettente, nel giudizio che ha dato luogo alla presente questione di costituzionalità). La questione prospettata invita a procedere oltre nell'opera, intrapresa da tempo dal legislatore e dalla giurisprudenza, di diffusione delle garanzie giurisdizionali entro le istituzioni preposte all'esecuzione delle misure restrittive della libertà personale, innanzitutto gli istituti carcerari, e a perseguire in tal modo, come obiettivo, la sottoposizione della vita in tali istituti ai principi e alle regole generali dello stato di diritto.
Questa Corte ha da tempo abbandonato l'originario indirizzo che, facendo leva sul carattere esecutivo delle misure prese nell'ambito del "trattamento" penale - secondo le matrici storiche dell'ordinamento penitenziario in cui è stata collocata la magistratura di sorveglianza -, insisteva sulla natura amministrativa tanto delle misure stesse quanto delle eventuali garanzie che l'ordinamento penitenziario avesse previsto (fase che dalla ordinanza n. 87 del 1978, attraverso la sentenza n. 103 del 1984 e l'ordinanza n. 166 del 1984, giunge fino alla ordinanza n. 77 del 1986). In un momento successivo, la giurisprudenza costituzionale si è arricchita, rendendosi più duttile, attraverso l'accoglimento della distinzione, elaborata dalla giurisprudenza di legittimità, tra provvedimenti relativi alle modalità dell'esecuzione della pena negli istituti a ciò destinati - attratti nell'area della amministrazione e dei soli rimedi di indole amministrativa - e provvedimenti riguardanti la misura e la qualità della pena, e spesso attinenti a momenti di vita extracarceraria, attratti invece nell'area della giurisdizione, alla stregua della riserva costituzionale di giurisdizione (oltre che di legge) vigente in materia (in proposito, sentenze nn. 349 e 410 del 1993; 227 del 1995).
Più di recente, tuttavia, questa Corte, chiamata a pronunciarsi
sulla legittimità costituzionale del potere amministrativo di sospensione, per
ragioni particolari di ordine e sicurezza, dell'applicazione delle normali
regole di trattamento dei detenuti e degli internati (art. 41-bis
dell'ordinamento penitenziario), con le sentenze nn. 349 e 410 del 1993, 351
del 1996 e 376 del 1997, ha negato rilievo alla suddetta distinzione tra i
diversi provvedimenti, sulla base del riconoscimento che anche in situazioni di
restrizione della libertà personale, sussistono diritti che l'ordinamento
giuridico protegge indipendentemente dai caratteri della ipotizzabile lesione.
Con la sentenza n. 212 del 1997, l'esigenza costituzionale del riconoscimento
di un diritto d'azione in un procedimento avente caratteri giurisdizionali si è
infatti affermata indipendentemente dalla natura dell'atto produttivo della
lesione, individuandosi la sede della tutela nella magistratura di
sorveglianza, magistratura alla quale spetta, secondo l'ordinamento
penitenziario vigente, una tendenzialmente piena funzione di garanzia dei
diritti dei detenuti e degli internati. Una garanzia - è stato altresì
precisato - che comporta il vaglio di legittimità pieno non solo del rispetto
dei presupposti legislativi dettati all'amministrazione per l'adozione delle
misure, ma anche dei loro contenuti, con particolare riferimento all'incidenza
su non comprimibili diritti dei detenuti e degli internati, la cui garanzia
rientra perciò, nel sistema attuale, nella giurisdizione del giudice ordinario.
Muovendosi nel medesimo ordine di idee, questa Corte, con la stessa sentenza da
ultimo citata - concernente il diritto dei condannati al colloquio col
difensore - ha affermato che il procedimento di reclamo presso il magistrato di
sorveglianza, previsto dall'art. 35, n. 2, della legge di ordinamento
penitenziario, costituisce sede idonea alla proposizione della questione
incidentale di legittimità costituzionale delle leggi. Anche la proposizione
dell'incidente di costituzionalità, infatti, costituisce espressione del
diritto di difesa, in questo caso contro le leggi incostituzionali, e deve
pertanto - come questa Corte ha numerose volte affermato - essere ammessa tutte
le volte in cui non sussistano vie alternative per farlo valere.
3.3. - L'idoneità del procedimento su reclamo davanti al magistrato di sorveglianza a essere luogo di promuovimento della questione incidentale di legittimità costituzionale, ai sensi degli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e quindi l'affermata sufficienza dei caratteri di giurisdizionalità - specificamente in relazione al carattere soggettivo del procedimento - ai fini della proposizione della questione stessa non vale tuttavia affatto come riconoscimento dell'idoneità di tale procedimento sotto il diverso rispetto della garanzia del diritto costituzionale di azione in giudizio. Ed è precisamente sotto questo aspetto che viene sollevata, e sollevata fondatamente, la presente questione di legittimità costituzionale.
Il procedimento che si instaura attraverso l'esercizio del
generico diritto di "reclamo", delineato nell'art. 35
dell'ordinamento penitenziario, nonché nell'art. 70 del regolamento di
esecuzione (d.P.R. 29 aprile 1976, n. 431) è, all'evidenza, privo dei requisiti
minimi necessari perché lo si possa ritenere sufficiente a fornire un mezzo di
tutela qualificabile come giurisdizionale. Quale semplice veicolo di doglianza,
il reclamo è indirizzato a eterogenee autorità amministrative o politiche (il
direttore dell'istituto, gli ispettori del Ministero, il direttore generale per
gli istituti di prevenzione e pena, il Ministro di grazia e giustizia, il
presidente della giunta regionale, il Capo dello Stato: nn. 1, 4 e 5 dell'art.
35), o soggetti estranei all'organizzazione penitenziaria ma interessati
all'esecuzione delle pene, sotto il profilo della legalità e della tutela della
salute (le autorità giudiziarie e sanitarie in visita all'istituto: n. 3), o,
infine, al magistrato di sorveglianza (n. 2). Nulla è previsto circa le
modalità di svolgimento della procedura o l'efficacia delle decisioni
conseguenti. Solo per il reclamo a coloro i quali, rispetto all'esecuzione
delle pene, sono investiti di una specifica responsabilità - l'amministrazione
penitenziaria e il magistrato di sorveglianza - è previsto un obbligo di
informazione, verso il detenuto che ha presentato il reclamo, "nel più
breve tempo possibile ... dei provvedimenti adottati e dei motivi che ne hanno
determinato il mancato accoglimento" (art. 70, quarto comma, del d.P.R. n.
431 del 1976), un obbligo generico cui non corrisponde alcun rimedio in caso di
violazione e che, comunque, è fine a se stesso, non essendo preordinato
all'esercizio conseguente di un diritto di impugnativa da parte dell'interessato.
E in effetti è consolidata giurisprudenza (a) che la decisione del magistrato è
presa "de plano", al di fuori cioè di ogni formalità processuale e di
ogni contraddittorio; (b) che la decisione che accoglie il reclamo si risolve
in una segnalazione o in una sollecitazione all'amministrazione penitenziaria,
senza forza giuridica cogente e senza alcuna specifica stabilità, e (c) che
avverso la decisione del magistrato di sorveglianza non sono ammessi né
ulteriori reclami al tribunale di sorveglianza né, soprattutto, il ricorso per
cassazione.
Da tutto questo si trae che il reclamo di detenuti o internati, ancorché
rivolto al magistrato, non si distingue da una semplice doglianza, in assenza
di alcun potere dell'interessato di agire in un procedimento che ne consegua.
Ciò che si presenta, senza necessità di alcun'altra considerazione, contrario
alla garanzia che la Costituzione prevede nel caso della violazione dei
diritti.
3.4. - Poiché nella norma che riconosce una possibilità di generica doglianza
ai detenuti e agli internati, vale a dire nell'art. 35 dell'ordinamento
penitenziario, mancano del tutto i caratteri obiettivi della giurisdizione, il
giudice rimettente rivolge la sua attenzione alle previsioni, contenute
nell'art. 69, comma 6, in collegamento con l'art. 14-ter, che, in casi
particolari quali i reclami concernenti l'osservanza delle norme riguardanti il
lavoro e l'esercizio del potere disciplinare sui detenuti e sugli internati,
delineano un procedimento davanti al magistrato di sorveglianza contrassegnato
invece da elementi giurisdizionali e di tali previsioni chiede, attraverso una
pronuncia costituzionale additiva, un'estensione del campo applicativo.
Tali previsioni, nella sostanza della prospettazione della
questione costituzionale, rappresenterebbero, oltre che il tertium
comparationis argomentativo dell'irrazionalità denunciata, anche il dato
normativo che, attraverso la sua estensione alle ipotesi carenti di tutela
giurisdizionale, dovrebbe consentire di "chiudere" la questione.
Non è tuttavia così. La rilevata incostituzionalità per omissione, nella
disciplina dei rimedi giurisdizionali contro le violazioni dei diritti dei
detenuti e degli internati, si presta a essere rimediata attraverso scelte tra
una gamma di possibilità, relative all'individuazione sia del giudice
competente sia delle procedure idonee nella specie a tenere conto dei diritti
in discussione e a proteggere la funzionalità dell'esecuzione delle misure
restrittive della libertà personale.
Tali scelte, nell'ordinamento penitenziario attuale, il legislatore ha compiuto caso per caso, in relazione a esigenze singolarmente considerate e secondo gradi diversi di articolazione e completezza degli schemi processuali di volta in volta utilizzabili: (a) dal ricordato rimedio ex art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario - di cui il giudice rimettente chiede una generalizzazione - apprestato sia per la decisione del magistrato di sorveglianza sui reclami dei detenuti in materia di lavoro e in quella disciplinare, in base all'impugnato art. 69 della legge n. 354 del 1975, sia per le controversie dinanzi al tribunale di sorveglianza ai fini del controllo dei provvedimenti che impongono il regime di sorveglianza particolare a norma dell'art. 14-bis della legge citata, sia, infine, per il controllo giurisdizionale del tribunale sui provvedimenti del Ministro di grazia e giustizia che dispongono il regime detentivo di particolare rigore previsto dall'art. 41-bis, comma 2, della stessa legge, in presenza di gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica; (b) al rimedio dinanzi al collegio (tribunale di sorveglianza o corte d'appello), previsto negli artt. 30-bis e 30-ter della legge di ordinamento penitenziario, in tema di mancata concessione di permessi e permessi-premio cui, con la sentenza n. 227 del 1995 di questa Corte, è stato riconosciuto carattere giurisdizionale; (c) al mezzo di verifica, ancora dinanzi a un giudice collegiale, del mancato computo nel periodo di detenzione del tempo trascorso in permesso-premio o licenza (art. 53-bis, comma 2, della legge n. 354), riconfigurato, a seguito della sentenza n. 53 del 1993 di questa Corte, attraverso la sostituzione del modulo semplificato dell'art. 14-ter con quello disciplinato dal nuovo codice di rito negli artt. 678 e 666; (d) fino a questa ultima disciplina, che ha rinnovato il procedimento di sorveglianza contenuto nel capo II-bis del titolo II della legge n. 354 del 1975, ma - per disposto dell'art. 236 disp. coord. cod. proc. pen. e per interpretazione giurisprudenziale - limitatamente alle procedure affidate al tribunale di sorveglianza, rimanendo dunque in opera il precedente procedimento per le materie assegnate al giudice monocratico.
In ogni caso, l'elemento fondamentale che accomuna tutti questi rimedi posti a tutela di posizioni soggettive connesse all'esecuzione di provvedimenti limitativi della libertà personale è la loro idoneità ad assicurare la tutela, di volta in volta, dei diritti del detenuto secondo modalità di natura giurisdizionale. Questa matrice unitaria è stata in numerose occasioni valorizzata e sottolineata dalla giurisprudenza di questa Corte, ogni volta che è stata sottoposta al controllo di costituzionalità una normativa riconducibile all'ambito del "trattamento" in carcere e alla relativa gestione amministrativa. E ogni volta si è ribadita l'esigenza costituzionale della garanzia della giurisdizione, escludendosi ogni potere dell'amministrazione penitenziaria libero da controlli, a fronte dei diritti dei detenuti (sentenze nn. 349 e 410 del 1993; 227 del 1995; 351 del 1996).
Ma, entro questa impostazione comune, i procedimenti e le varianti previsti nei singoli casi sono numerosi e importanti, cosicché manca un rimedio giurisdizionale che possa essere considerato di carattere generale. Nel sistema della legge, il rimedio generale c'è ma è costituito dalla procedura non giurisdizionale su reclamo generico. Ma è di questo che, per l'appunto, il giudice rimettente fondatamente si duole, senza peraltro che vi sia nell'ordinamento, come s'è visto, la possibilità di individuare, oltre le discipline singolari, una norma e una procedura giurisdizionale che questa Corte sia abilitata a estendere e generalizzare.
4. - Per le considerazioni che precedono deve concludersi che la
questione proposta deve essere accolta per la parte in cui con essa viene
denunciata nella disciplina dell'ordinamento penitenziario, e in particolare
negli artt. 35 e 69, che disciplinano le funzioni e i provvedimenti del
magistrato di sorveglianza, un'incostituzionale carenza di mezzi di tutela
giurisdizionale dei diritti di coloro che si trovano ristretti nella loro
libertà personale; ma allo stesso tempo, che non può essere accolta l'indicazione
rivolta a estendere, a tale scopo, lo specifico procedimento che il medesimo
art. 69, in riferimento all'art. 14-ter, prevede.
Pertanto, fondata essendo la questione di costituzionalità relativamente al
difetto di garanzia giurisdizionale ma gli strumenti del giudizio di
costituzionalità sulle leggi non permettendo di introdurre la normativa volta a
rimediare a tale difetto, non resta che dichiarare l'incostituzionalità della
omissione e contestualmente chiamare il legislatore all'esercizio della funzione
normativa che a esso compete, in attuazione dei principi della Costituzione.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 35 e 69 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), quest'ultimo come sostituito dall'art. 21 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, nella parte in cui non prevedono una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della amministrazione penitenziaria lesivi di diritti di coloro che sono sottoposti a restrizione della libertà personale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 1999.
Depositata in cancelleria l'11 febbraio 1999
20
Corte costituzionale, 8 giugno 1994, n. 223
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Giudici
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
Dott. Renato GRANATA
Prof. Giuliano VASSALLI
Prof. Francesco GUIZZI
Prof. Cesare MIRABELLI
Prof. Fernando SANTOSUOSSO
Avv. Massimo VARI
Dott. Cesare RUPERTO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 689 del codice
di procedura penale, promosso con ordinanza emessa il 22 luglio 1993
dal Tribunale di Varese sull'istanza proposta da {Ermolli Mauro},
iscritta al n. 695 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale,
dell'anno 1993.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 marzo 1994 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello.
Fatto
1.- Nell'ambito di un procedimento instaurato, ai sensi dell'
art.690 del codice di procedura penale, per la cancellazione dal casellario
giudiziale di una iscrizione di condanna a pena pecuniaria (ammenda,
comprensiva di pena sostitutiva dell'arresto) irrogata con decreto penale,
nonché per la non menzione di detta condanna nel certificato correlativo, il
Tribunale di Varese ha sollevato, con ordinanza del 22 luglio 1993, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 689 del medesimo codice, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui include nell'elenco delle
pronunce che non sono menzionate nel certificato del casellario giudiziale
rilasciato a richiesta dell'interessato la sentenza di
"patteggiamento" di cui all'art. 445 del codice di procedura penale e
non anche il decreto penale di condanna.
2. - Nel sollevare la questione, il rimettente si sofferma preliminarmente
sull'istanza, proposta dalla difesa dell'interessato, diretta a ottenere la
cancellazione dell'iscrizione attraverso l'applicazione analogica della
disciplina dettata con riguardo alle sentenze di "patteggiamento" ex
artt. 77 e seguenti della legge n. 689 del 1981 (normativa abrogata a regime
col nuovo codice, e vigente solo in via transitoria: artt. 196, 234, 248, comma
4, disp. att., trans. e coord. c.p.p.); la conclusione é, sul punto, negativa,
avuto in particolare riguardo alla differenza tra l'applicazione della sanzione
sostitutiva a norma degli artt.53 e seguenti della legge n. 689 del 1981 -
normativa tuttora in vigore, ed anzi presupposta dal codice, della quale del
resto é stata fatta applicazione in concreto con il decreto penale iscritto - e
il previgente "patteggiamento" ex artt. 77 e seguenti della legge
citata, istituto eccezionale e con connotati peculiari, ostativi, sia per la
lettera che per la ratio delle norme, all'accoglimento di questa istanza.
3.- Diffusamente analizzata, poi, la normativa in tema di casellario giudiziale nonché, parallelamente, quella dettata per il "nuovo" patteggiamento disciplinato dal codice di procedura penale agli artt. 444 e seguenti, il Tribunale rileva che:
a) il decreto penale di condanna é, nel caso di specie, assoggettato ad iscrizione nel certificato del casellario giudiziale, e non rientra in alcuna delle ipotesi di esclusione dell'iscrizione, in particolare per quanto riguarda i certificati rilasciati su richiesta dell'interessato (art.689 c.p.p.);
b) la sentenza di applicazione della pena su richiesta (o
"patteggiamento") é anch'essa assoggettata ad iscrizione nel
certificato del casellario giudiziale, giacché é "equiparata" ad una
sentenza di condanna (art.445, comma 1); essa, tuttavia, é espressamente
esclusa dall'ambito delle iscrizioni che risultano nel certificato del
casellario rilasciato a richiesta dell'interessato (art. 689, comma 2, lett.
a), punto 5, del codice di procedura penale, dove questo tipo di sentenza é accomunato
alla sentenza di patteggiamento ex art.77 della legge n. 689 del 1981).
4.- La diversa disciplina sopra accennata, e più esattamente la mancata
inclusione anche del decreto penale di condanna nel novero - tassativo - delle
iscrizioni che non debbono risultare nel certificato rilasciato su richiesta
dell'interessato ex art. 689 del codice di procedura penale, integra, ad avviso
del Tribunale, un vizio di irragionevolezza della citata norma impugnata, nel
raffronto con quanto all'opposto stabilito per la sentenza di applicazione
della pena su richiesta, in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
5.- Le coordinate argomentative della lamentata incostituzionalità concernono
da un lato la finalità della norma impugnata, dall'altro la comparazione tra
gli istituti processuali (decreto penale e patteggiamento) i cui epiloghi
soggiacciono alla detta differenziata disciplina.
6.- Sotto il primo profilo, il Tribunale reputa che la ratio della norma
sull'esclusione di talune iscrizioni dal certificato del casellario giudiziale
(sia generale, che penale) sia quella di incentivare il recupero del condannato
attraverso l'eliminazione di una delle conseguenze negative del reato, quella
attinente alla pubblicità del suo autore; con detta norma, il legislatore
agevola il reinserimento sociale eliminando l'annotazione di pronunce relative
a fatti di modesta dimensione o comunque indicativi di una ridotta
antisocialità (contravvenzioni punite con la sola ammenda;
"patteggiamenti";condanne con il beneficio della non menzione) ovvero
rispetto ai quali siano intervenute vicende di carattere estintivo
(riabilitazione; abolitio criminis; amnistia;cause estintive speciali);
particolare risalto é dato, nell'ordinanza di rimessione, al rilievo per cui la
sentenza di patteggiamento é esclusa dall'iscrizione nel certificato ex art.
689 del codice, così anticipandosi per questa parte l'effetto favorevole
scaturente dalla estinzione del reato che consegue alla citata pronuncia,
decorso un certo termine (art. 445, comma 2).
7.- Sotto il secondo profilo, il Tribunale individua una identica
finalità negli istituti posti a raffronto: tanto il decreto penale di condanna
quanto la sentenza di patteggiamento (ex artt.444 e segg.c.p.p.) costituiscono
riti differenziati che realizzano una anticipata definizione del procedimento.
Attesa la comune finalità, é ravvisabile una irragionevole disparità di
trattamento nella già riferita disciplina; disparità accentuata dal rilievo per
cui la pronunzia di cui all'art. 444 del codice di procedura penale ha un
ambito di operatività assai ampio e può concernere condanne a pene detentive
sino a due anni, mentre il decreto penale ha riguardo a reati puniti con pene
pecuniarie ovvero con pene detentive sostituite dalle prime, nel limite di un
mese.
In conclusione, la scelta legislativa, che "premia" con la non
menzione nel certificato a richiesta dell'interessato il ricorso al
patteggiamento, é reputata arbitraria, in quanto é il procedimento per decreto
quello che più degli altri soddisfa le esigenze, di economia processuale e di
deflazione, che hanno ispirato il legislatore per questa parte della disciplina
del codice; ed é infine da rilevare - conclude il rimettente - che attraverso
l'opposizione al decreto penale é possibile accedere al patteggiamento, e
dunque fruire della non menzione nel certificato in discorso, ciò che é
precluso invece prestando acquiescenza al decreto penale.
8.- É intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato. In una memoria prodotta a sostegno dell'atto di intervento, l'Avvocatura nega la validità dell'asserzione circa la identità di ratio e struttura che starebbe al fondo dei due procedimenti, quello per decreto e quello del patteggiamento, i quali non presentano in effetti altra consonanza se non nel fatto di essere entrambi diversi ("speciali") dal processo ordinario. Esclusa la assimilazione dei riti, ne segue - conclude l'interveniente - la razionalità della diversificazione, e dunque la non fondatezza della questione sollevata.
Diritto
1.- Il Tribunale di Varese dubita, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art.689 del codice di
procedura penale nella parte in cui non include il decreto penale di condanna
nell'elenco delle pronunce non menzionabili ex lege nel certificato del
casellario giudiziale rilasciato a richiesta dall'interessato, in ciò
ravvisando un contrasto con l'art. 3 della Costituzione per irragionevolezza,
una volta che lo stesso articolo esclude da detta menzione la sentenza di
applicazione della pena su richiesta (c.d. "patteggiamento": comma 2,
lett.a), n. 5 della norma impugnata).
2.- La questione non é fondata.
Quanto al profilo, prospettato nell'ordinanza di rinvio, circa la funzione di incentivazione al recupero sociale del condannato che sarebbe alla base delle ipotesi di esclusione della menzione nel certificato del casellario di pronunce relative a fatti di modesta dimensione o di ridotta antisocialità, osserva la Corte che, anche a volere seguire l'orientamento giurisprudenziale, pur non univoco, che assegna al beneficio della non menzione tale finalità rieducativa, ciò non elide la discrezionalità del legislatore nella scelta delle decisioni giurisdizionali da ammettere automaticamente al beneficio in parola, mentre le esclusioni da questo potrebbero essere censurate solo per irragionevolezza.
3.- Ma il giudice rimettente reputa appunto irragionevole aver
previsto il beneficio per le sentenze di applicazione della pena su richiesta
(c.d."patteggiamento") ai sensi dell'art.445 del codice di procedura
penale, che possono comportare la condanna a pene detentive fino a due anni di
reclusione, e non per il decreto penale che ha riguardo a condanne solo a pene
pecuniarie ovvero a pene detentive sostituite dalle prime nel limite di
"un mese" (oggi, tre mesi, dopo la modifica dell'art. 53 della legge
n. 689 del 1981 ad opera dell'art. 5 del decreto-legge 14 giugno 1993, n. 187,
convertito in legge 12 agosto 1993, n. 296).
Osserva la Corte che, anche a volersi ammettere, per la presa in considerazione
della denuncia di irragionevolezza, la astratta possibilità del raffronto con
una norma di deroga alla disciplina generale dell'iscrizione nel casellario
giudiziale e delle risultanze da annotare nel relativo certificato, in concreto
l'ordinanza di rinvio, per conseguire l'estensione al decreto penale del beneficio
automatico della non menzione, assume come tertium comparationis una ipotesi,
quale quella del "patteggiamento", che non é confrontabile con quella
che riguarda il decreto penale.
Se é vero , come ricorda il giudice a quo, che in entrambe dette
ipotesi - del "patteggiamento" e del decreto penale - si é in
presenza di riti alternativi rispetto al giudizio ordinario, riti diretti cioé
a realizzare una anticipata definizione del procedimento, diversi sono tuttavia
nei due casi i presupposti e le modalità attraverso i quali vi si perviene.
Mentre con il decreto penale, omesso il contraddittorio, si perviene alla
condanna mediante l'attività esclusiva del pubblico ministero e del giudice,
senza nessun apporto dell'imputato - alla cui iniziativa, come é noto, é
rimessa solo successivamente la possibilità di ripercorrere le fasi processuali
omesse per poter esercitare il diritto di difesa - con il c.d.
"patteggiamento" la definizione anticipata del processo, in funzione
deflattiva del dibattimento, consegue alla iniziativa - o al consenso -
dell'imputato, il quale viene a ciò incentivato anche dalla previsione del
beneficio ex lege della non menzione.
Non senza ancora considerare, alla luce di quanto appena
precisato, e tralasciando il connotato estintivo sostanziale che accede
all'istituto del "patteggiamento", che, anche a volersi ammettere una
certa assimilazione, quoad effectum e nel rispettivo contenuto, della sentenza
pronunciata a seguito di "patteggiamento" al decreto penale di
condanna, il secondo si differenzia dalla prima sotto i profili ontologico e
strutturale, perché costituisce (alla pari della sentenza di condanna in senso
proprio) pur sempre un atto riconducibile soltanto alla volontà del giudice. E
ciò é sufficiente ad escludere l'irragionevolezza della mancata estensione al
decreto penale della deroga alla disciplina generale della non menzione, pur
prevista ex lege per le sentenze di applicazione della pena su richiesta,
perché questa deroga appare dettata da una esigenza specifica - e cioé quella
di ulteriormente incentivare l'imputato a pervenire sollecitamente alla
definizione del processo - che non rileva nel decreto penale, il quale ultimo,
coerentemente, può contenere o meno, in base ai comuni criteri prognostici, la
statuizione relativa alla concessione del beneficio (art. 460, comma 2,
c.p.p.), al pari della sentenza di condanna in senso proprio.
4.- Per quel che riguarda poi il rilievo, formulato nell'ordinanza di rinvio,
secondo cui la mancata estensione del beneficio di cui trattasi al decreto
penale sarebbe arbitraria, potendosi - mediante l'opposizione al decreto penale
- accedere al "patteggiamento" e fruire così ex lege del beneficio in
questione per altra via, in contrasto con gli scopi propri dei riti alternativi
che sono quelli di pervenire sollecitamente alla definizione dei processi,
osserva la Corte che questo inconveniente non può assumere rilevanza in termini
di costituzionalità.
Un inconveniente che spetterebbe in ogni caso solo al legislatore di
correggere, valutata l'opportunità di farlo, dovendo pur sempre farsi carico
contemporaneamente di altri effetti, operanti su piani diversi, che
l'estensione del beneficio potrebbe comportare. Non senza considerare che
l'inconveniente é solo eventuale, sia perché rilevabile solo nell'ipotesi in
cui il decreto penale opposto non contenga la concessione del beneficio in
argomento; sia perché l'incentivo a proporre opposizione al decreto per fruire
della non menzione é compensato dal rischio di una decisione complessivamente
meno vantaggiosa per l'imputato.
Né rispetto alla scelta attualmente operata dal legislatore la Corte può
compiere quel sindacato invocato nell'ordinanza di rinvio sul piano della
minore gravità dei reati punibili con il decreto penale rispetto a quelli
punibili con il patteggia mento, poiché si é in presenza di apprezzamenti che
esulano dai poteri della Corte, spettando alla discrezionalità del legislatore valutare,
nel concedere certi benefici, se possa ritenersi determinante il solo profilo
della gravità dei reati, oppure se possano valere altre considerazioni, come
nella specie quelle indicate in precedenza.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 689 codice di procedura penale - nella parte in cui non include il decreto penale di condanna fra le pronunce non menzionabili ex lege nel certificato del casellario giudiziale rilasciato a richiesta dell'interessato - sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale di Varese con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26/05/94.
Francesco Paolo CASAVOLA, Presidente
Vincenzo CAIANIELLO, Redattore
Depositata in cancelleria il 08/06/94.
21
Corte costituzionale, 06 aprile 1995, n. 108
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Antonio BALDASSARRE Presidente
Prof. Vincenzo CAIANIELLO Giudice
Avv. Mauro FERRI"
Prof. Luigi MENGONI"
Prof. Enzo CHELI"
Dott. Renato GRANATA"
Prof. Giuliano VASSALLI"
Prof. Francesco GUIZZI"
Prof. Cesare MIRABELLI"
Prof. Fernando SANTOSUOSSO"
Avv. Massimo VARI"
Dott. Cesare RUPERTO"
Dott. Riccardo CHIEPPA"
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 19, 61, 68 e
109 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto
d'autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), promosso con
ordinanza emessa il 3 gennaio 1994 dal Presidente istruttore del
Tribunale di Genova sui ricorsi riuniti proposti dalla EMI italiana
s.p.a. ed altre contro la CD SOUND s.a.s., iscritta al n. 331 del
registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1994.
Visti gli atti di costituzione della CD SOUND s.a.s., della EMI
italiana s.p.a. ed altre, nonché gli atti di intervento dell'A.F.I.
ed altra, della S.I.A.E., della E.M.A., della VENDOMUSICA e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi gli avvocati Luigi C. Ubertazzi e Vittorio De Santis per la
EMI italiana s.p.a. ed altri e per la E.M.A., Mario Tonucci per la
CD SOUND s.a.s., Paolo Spada e Amedeo Nicolai per la S.I.A.E.,
Gianfranco Pratesi per VENDOMUSICA e l'Avvocato dello Stato Plinio
Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Fatto
1. - Il Presidente istruttore del Tribunale di Genova,
pronunciando su due ricorsi riuniti di identico contenuto proposti da EMI
italiana s.p.a. ed altri contro CD SOUND s.a.s. con sede in Genova, aventi ad
oggetto l'inibitoria dell'attività di noleggio di Compact Disc (CD) della EMI o
recante incisi brani musicali di proprietà editoriale di uno dei soggetti
ricorrenti, ha sollevato, con ordinanza emessa il 3 gennaio 1994, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 19, 61, 68 e 109 della legge 22 aprile
1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e di altri diritti connessi al
suo esercizio), in riferimento agli artt. 3, 9, 41 e 42 della Costituzione.
Il giudice rimettente, dopo aver rilevato in fatto che la CD SOUND, anziché
limitarsi a vendere al dettaglio, ha preso, senza autorizzazione alcuna, a
noleggiare a terzi i CD prodotti dalla EMI italiana, compresi quelli per i
quali l'art. 77, secondo comma, della legge n. 633 del 1941 prevede l'esistenza
in capo al produttore dei diritti previsti dagli artt. 72 e seguenti, e
ravvisando in tale situazione un periculum in mora, ritiene che dagli artt. 19,
61, 68 e 109 della legge n. 633 del 1941 risulti preclusa in modo assoluto
all'acquirente di un esemplare dell'opera riprodotta, al di fuori del consenso
dell'autore o del cessionario dei diritti di utilizzazione, la possibilità di
noleggiare a terzi l'esemplare medesimo in vista della sua naturale fruizione.
Sebbene l'iniziativa cautelare dei ricorrenti sia ispirata, a parere del
giudice rimettente, più che alla repressione del fenomeno del noleggio come
tale, ad impedire il più grave fenomeno della riproduzione abusiva, su altro
supporto, del brano protetto, si rileva che tale esigenza non possa tradursi
nell'irragionevole repressione di altri diritti concorrenti. Atteso pertanto
che il grave fenomeno della "pirateria" è di difficile se non
impossibile repressione, e considerato altresì che la repressione dell'attività
di noleggio non appare comunque idonea a realizzare il fine di impedire la
suddetta pirateria (sempre possibile attraverso forme di cessione quali la
vendita con patto di riscatto o simili), sospetta il giudice a quo che la
normativa impugnata sia in contrasto con i principi della libera iniziativa
economica (art. 41), della proprietà privata (art. 42), del pieno sviluppo
della persona (art. 3) e dello sviluppo della cultura (art. 9). Sottolinea al
riguardo il giudice rimettente che la musica in ogni sua forma e attraverso
qualunque modo di riproduzione fa parte a pieno titolo della cultura
dell'individuo, e che è in contrasto con tale esigenza culturale una situazione
normativa che costringa il singolo che voglia ascoltare un'esecuzione musicale
ad acquistare anziché semplicemente (ed economicamente) noleggiare il supporto
che ne contiene la registrazione.
2. - Si è costituita nel giudizio davanti a questa Corte la CD SOUND s.a.s., concludendo con una richiesta di accoglimento della questione proposta dal giudice rimettente. Si sottolinea che, con la cessione del diritto di mettere in commercio le riproduzioni meccaniche dell'opera, l'autore trasferisce in pratica al concessionario il diritto di introdurle sul mercato, utilizzando la forma da questi ritenuta più opportuna. Anche la norma contenuta nell'art. 69 non sarebbe ostativa, in quanto la preventiva autorizzazione costituirebbe soltanto una limitazione di carattere amministrativo all'esercizio del prestito, senza riflessi immediati sulla tutela del diritto dell'autore dell'opera soggetta a prestito.
3. - Con un unico atto si sono costituiti anche la EMI italiana
s.p.a., la EMI Music Publishing Italia s.r.l., la Warner Bros Music Italy
s.r.l., il Fortissimo Gruppo Editoriale s.r.l., la Polygram Italia s.r.l., la
F.I.M.I. (Federazione Industria Musicale Italiana), concludendo per
l'inammissibilità ovvero per l'infondatezza della questione.
Preliminarmente, le parti prospettano diversi profili di inammissibilità della
questione.
Viene contestata in primo luogo la rilevanza della stessa in quanto, mentre gli attori del giudizio a quo avevano esercitato giudizialmente tre diverse azioni (per violazione dei diritti patrimoniali d'autore, per violazione dei diritti del produttore fonografico e per concorrenza sleale), l'ordinanza eccepisce l'illegittimità costituzionale delle norme relative ai soli diritti degli autori azionati in causa, lasciando ferme ed incontestate le altre due normative poste dagli attori a fondamento delle proprie azioni: l'eventuale accoglimento della questione, si sostiene, non potrebbe comunque essere sufficiente al rigetto delle domande cautelari e di merito degli attori. Sarebbe, comunque, carente la motivazione dell'ordinanza di rimessione, in merito alla capacità delle norme sul diritto d'autore di paralizzare le altre due azioni esercitate nel giudizio a quo.
Altro motivo di inammissibilità è ravvisato nell'esigenza di
rispettare la discrezionalità del legislatore: secondo le parti, infatti, il
giudice rimettente mirerebbe ad una pronuncia di costituzionalità che
"assicuri all'autore dell'opera registrata non il potere di vietare ad
altri il noleggio, ma quello di trarre un equo compenso dalla suddetta
attività": ciò tuttavia imporrebbe la "costruzione di un intero
sistema normativo" che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (ordinanza
n. 361 del 1988), è di esclusiva spettanza del legislatore.
Con l'ultimo motivo di inammissibilità si rileva la presenza di ius
superveniens, rappresentato dalla direttiva CEE n. 100/92, che riconosce
all'autore il diritto esclusivo di noleggio.
Quanto al merito della questione le parti, dopo un'ampia
esposizione delle origini storiche dell'istituto del diritto d'autore, ne
rilevano il rango costituzionale all'interno dell'ordinamento comunitario, da
cui traggono la conseguenza della sua prevalenza sul diritto interno
eventualmente difforme. Anche nell'ordinamento interno, tuttavia, il diritto
d'autore avrebbe un fondamento costituzionale, ravvisato negli artt. 35, 42 e 9
della Costituzione. La normativa ordinaria (artt. 12, 61 e 64-bis lettera c) della
legge n. 633 del 1941, e 4, lettera c), della direttiva n. 250/91/CEE) avrebbe
riconosciuto all'autore un diritto esclusivo al noleggio degli esemplari della
propria opera; analogamente si sarebbe orientata la giurisprudenza di merito e
di legittimità. Tale diritto si estenderebbe anche all'esemplare dell'opera che
sia stato già venduto dall'autore o con il di lui consenso: dal che
conseguirebbe il divieto, in capo all'acquirente di un esemplare dell'opera, di
noleggiarlo senza il consenso dell'autore.
Quanto ai principi costituzionali invocati nell'ordinanza di rimessione,
rilevano le parti che, con riguardo all'art. 41 della Costituzione, nella
questione vengono in conflitto due distinte libertà di iniziativa economica:
quella del noleggiatore, da un lato, e quella dell'autore/editore
musicale/produttore discografico, dall'altro. Quest'ultima libertà dovrebbe
ritenersi prevalente non solo per motivi cronologici, ma anche con riguardo
alla disciplina della concorrenza ed al principio di eguaglianza, principio
contrario ad una concorrenza privilegiata del noleggiatore ed alle distorsioni
della concorrenza che essa comporterebbe.
Con specifico riferimento all'art. 42 della Costituzione, le parti ritengono
che il compratore dell'esemplare del CD non acquisti alcun diritto d'autore sul
corpum misticum riprodotto dal CD, né il diritto al noleggio né quello alla
diffusione radiotelevisiva del suo contenuto: si tratterebbe pertanto di una
proprietà limitata dall'esistenza di diritti altrui.
Né avrebbe pregio l'asserita violazione dell'art. 3, dato che l'obiettivo di
cui al secondo comma deve essere perseguito nel rispetto dei diritti altrui, e
specialmente di quelli costituzionalmente garantiti, tra i quali il diritto
d'autore.
Riguardo infine alla ritenuta violazione dell'art. 9, si rileva che prima
ancora dei noleggiatori e dei consumatori vi sono gli autori, e che la
promozione degli interessi di questi ultimi è necessaria come tecnica
privatistica di incentivazione della cultura.
4. - Si è costituita anche la E.M.A. (Editori Musicali Associati), interventore ad adiuvandum nel giudizio a quo, associandosi alle richieste ed alle motivazioni prospettate in questa sede dalle parti costituite di cui al punto precedente.
5. - Hanno dispiegato richiesta di intervento, pur non essendo parti nel giudizio a quo, la A.F.I. (Associazione Fonografici Italiani), e la UN.E.M.I. (Unione Editori di Musica Italiani), concludendo nel senso dell'inammissibilità ovvero dell'infondatezza delle questioni di legittimità prospettate.
In punto di ammissibilità del proprio intervento, la A.F.I. e la UN.E.M.I. si dichiarano associazioni di categoria che raccolgono numerosi ed importanti gruppi di produttori e di editori musicali, e sostengono che un'eventuale pronuncia di accoglimento eserciterebbe un'influenza diretta tale da produrre un pregiudizio irrimediabile della posizione soggettiva dalle stesse fatta valere.
Circa le ragioni a sostegno della proprie richieste, ribadiscono i motivi già ampiamente illustrati dalle parti costituite di cui al punto n. 3.
6. - Ha chiesto di intervenire anche la S.I.A.E. (Società Italiana degli Autori ed Editori), concludendo nel senso dell'inammissibilità ovvero dell'infondatezza delle questioni di legittimità prospettate.
In punto di ammissibilità del proprio intervento, la S.I.A.E.
richiama le decisioni con le quali questa Corte ha ammesso l'intervento di
terzi qualora l'interesse ad intervenire scaturisca per gli stessi
dall'ordinanza di rimessione.
Nel merito, ritiene che la questione debba essere respinta in base agli
argomenti già svolti dalle parti di cui al punto n. 3. Precisa inoltre che, a
seguito dell'entrata in vigore della legge 5 febbraio 1992, n. 93, è stato
introdotto a favore degli autori anche un "compenso per la riproduzione
privata per uso personale e senza scopo di lucro di fonogrammi e
videogrammi", così prendendosi atto dell'impossibilità di contrastare la
riproduzione "domestica" di fonogrammi e videogrammi, e optando per
una tecnica alternativa di tutela degli interessi degli autori. Peraltro, se
ciò non bastasse, anche la direttiva 92/100/CEE del 19 novembre 1992 ha
riconosciuto in capo agli autori il "diritto esclusivo di autorizzare o
vietare il noleggio".
Vengono infine confutati i motivi di presunto contrasto della normativa in questione con i principi costituzionali invocati dal giudice a quo, sulla base di motivazioni analoghe a quelle già ampiamente illustrate dalle altre parti costituite.
7. - Oltre il termine stabilito dall'art. 25, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ha presentato atto di intervento anche VENDOMUSICA
(Gruppo Rivenditori Italiani di musica registrata), motivando, oltre che in
ordine all'ammissibilità del proprio intervento, anche in merito alla
inammissibilità ovvero alla non fondatezza della questione di costituzionalità
prospettata.
8. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo con la richiesta di
inammissibilità ovvero di non fondatezza della questione di costituzionalità.
Circa la prima richiesta, la difesa erariale sostiene l'irrilevanza della
questione, in quanto la ricorrenza del requisito del periculum in mora,
richiesto ai fini della tutela cautelare, risulterebbe adombrata ma non anche
sufficientemente evidenziata.
Nel merito, ritiene l'Avvocatura non pertinente la prospettazione
di violazione degli artt. 3 e 9 della Costituzione, il cui rispetto sarebbe
assicurato per l'acquirente in virtù del diritto (di proprietà) acquistato e
della relativa posizione giuridica di cui è divenuto titolare. Si sostiene
inoltre che il fruitore di un'esecuzione musicale può acquisire diritti diversi
e distinti da quello di proprietà (tra cui anche quello conseguente al
noleggio), solo che porti a positivo esito le relative contrattazioni con il
legittimo titolare dell'acquisenda posizione giuridica di vantaggio: cioè con
l'autore dell'opera. Anche la libertà di iniziativa economica dell'acquirente
sarebbe già di per sé assicurata dalla possibilità per lo stesso di cedere a
terzi lo stesso diritto (di proprietà) da esso acquisito.
Dopo aver infine ricordato i diritti specificamente previsti dagli artt. 72 e
73 della legge n. 633 del 1941, la difesa erariale conclude sostenendo che il
diritto di proprietà non è comprensivo del diritto di noleggio: e ciò non
contrasterebbe con l'art. 42 della Costituzione, nè con riguardo al profilo
dell'attribuzione di un particolare valore e di una maggiore protezione alle
attività produttive rispetto al godimento dei beni, nè per ciò che attiene alla
posizione del creatore dell'opera dell'ingegno, acquirente a titolo originario
del (relativo) diritto in virtù dell'esplicato lavoro intellettuale.
9. - In prossimità dell'udienza sia le parti costituite che la
S.I.A.E. hanno presentato memorie insistendo per l'accoglimento delle già
formulate conclusioni.
10. - Nel corso dell'udienza le parti costituite hanno illustrato le posizioni
espresse nelle memorie. Anche la E.M.A., la S.I.A.E., la A.F.I. e la
VENDOMUSICA, autorizzate a discutere dell'ammissibilità del proprio intervento,
hanno ribadito le proprie richieste sul punto.
Sospesa l'udienza, la Corte ha immediatamente deciso in camera di consiglio tale
questione procedurale dichiarando ammissibili gli interventi della E.M.A. e
della S.I.A.E., e non ammissibili quelli della A.F.I., della UN.E.M.I. e di
VENDOMUSICA.
Diritto
1. - Il Presidente istruttore del Tribunale di Genova dubita della legittimità costituzionale degli artt. 19, 61, 68 e 109 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), nella parte in cui, riconoscendo il diritto esclusivo dell'autore al noleggio degli esemplari registrati di un'opera musicale protetta, inibiscono in radice all'acquirente di Compact Disc la facoltà di darli a noleggio. Ritiene il giudice che tali disposizioni, così interpretate, siano in contrasto con i principi della libera iniziativa economica (art. 41), della proprietà privata (art. 42), del pieno sviluppo della persona umana (art. 3) e dello sviluppo della cultura (art.9).
2. - Va preliminarmente precisata la questione dei limiti di
ammissibilità dell'intervento nel presente giudizio di costituzionalità di
cinque soggetti, diversi dalle parti originarie; problema che - come ricordato
in fatto - si è subito posto all'attenzione della Corte.
In ordine a tale problema, è noto che questa Corte ha più volte affermato il
principio di corrispondenza delle parti del giudizio incidentale di
costituzionalità con quelle costituite nel giudizio principale, tra le quali
vanno ricomprese quelle che avevano assunto in esso la veste di interventore ad
adiuvandum, come nella specie l'intervento dell'E.M.A.. Ma, tra i casi in cui
tale principio può essere eccezionalmente derogato, va annoverato anche quello
in cui l'interesse di cui è titolare il soggetto, pur formalmente esterno ad un
giudizio cautelare, inerisce immediatamente al rapporto sostanziale, rispetto
al quale - con riguardo alla specifica formulazione da parte del giudice
rimettente della questione di costituzionalità - un'eventuale pronuncia di
accoglimento eserciterebbe una influenza diretta, tale da produrre un
pregiudizio irrimediabile della posizione soggettiva fatta valere (sentenze nn.
315 e 314 del 1992).
Nel presente caso dell'intervento della S.I.A.E. ricorrono tali
presupposti, essendo detta Società titolare di specifici diritti e competenze,
ad essa attribuiti in via esclusiva dalla legge (in particolare dall'art. 180
della legge 22 aprile 1941, n. 633) e su cui questa Corte ha già avuto modo di
pronunciarsi (sentenza n. 241 del 1990); diritti e competenze che si estendono
alla materia oggetto del presente giudizio ed esigevano l'intervento di detta
Società anche nel giudizio principale.
Pertanto, non potendosi ammettere, secondo la giurisprudenza della Corte,
"alla luce dell'art. 24 della Costituzione, che vi sia un giudizio
direttamente incidente su posizioni soggettive senza che vi sia la possibilità
giuridica per i titolari delle medesime posizioni di "difenderle"
come parti nel processo stesso" (sentenza n. 314 del 1992), deve essere
ammesso l'intervento della S.I.A.E.; nel contempo vanno dichiarati
inammissibili gli interventi di A.F.I., della UN.E.M.I. e di VENDOMUSICA. 3. -
Devono ora esaminarsi le eccezioni di inammissibilità delle questioni
prospettate in questa sede da alcune delle parti costituite e dalla difesa del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Viene in primo luogo contestata la rilevanza della questione nel
giudizio a quo: si afferma al riguardo che, mentre in esso gli attori avevano
esercitato giudizialmente tre diverse azioni, l'ordinanza eccepisce
l'illegittimità costituzionale delle norme relative solo ad una delle azioni
stesse, lasciando ferme ed incontestate le altre due normative poste dagli
attori a fondamento delle proprie azioni.
Tale eccezione non può essere accolta, in quanto la maggiore ampiezza delle
domande degli attori del giudizio principale rispetto all'ambito cui si
riferiscono le disposizioni sospettate di incostituzionalità, non significa
ovviamente che quelle disposizioni non siano necessarie per risolvere una o più
delle domande prospettate nel giudizio principale: e ciò è sufficiente per
ravvisare la rilevanza delle relative questioni. Per questi stessi motivi deve
essere respinta l'altra eccezione prospettata dalle parti, relativa
all'insussistenza di motivazione, nell'ordinanza di rimessione, in merito alla
capacità delle norme sul diritto d'autore di paralizzare le altre due azioni
esercitate nel giudizio a quo.
Come ulteriore eccezione di inammissibilità le parti prospettano
l'esigenza di rispettare le discrezionali scelte del legislatore, in quanto, a
loro parere, il giudice rimettente mirerebbe ad una pronuncia di
incostituzionalità per assicurare all'autore dell'opera registrata, non il
potere di vietare ad altri il noleggio, ma quello di trarre un equo compenso
dalla suddetta attività: soluzione che però imporrebbe la costruzione di un
intero sistema normativo di esclusiva spettanza del legislatore.
Anche tale eccezione non può essere accolta.
Il giudice rimettente, nel sospettare la illegittimità costituzionale delle
disposizioni impugnate, ritiene che sia in contrasto con il dettato
costituzionale non tanto il mancato riconoscimento di un equo compenso in capo
al titolare del diritto di autore, quanto proprio il divieto per l'acquirente
di CD di darli a noleggio: l'illegittimità costituzionale delle norme che
prevedono detto potere di divieto - cui il giudice mira in via diretta, grazie
ad un'eventuale pronuncia di accoglimento della questione - non sembra invadere
l'ambito di discrezionalità riservato al legislatore.
La difesa della Presidenza del Consiglio dei ministri eccepisce infine l'irrilevanza della questione, in quanto la ricorrenza del requisito del periculum in mora, richiesto ai fini della tutela cautelare, risulterebbe solo adombrata ma non sufficientemente evidenziata.
Anche tale eccezione deve essere respinta, in quanto il giudice,
dopo aver esposto sinteticamente il fatto da cui ha avuto origine il giudizio
principale, ha ravvisato in esso i presupposti per ritenere sussistente il
periculum in mora, e non è compito di questa Corte sindacare sull'effettività
di quel pericolo, essendo sufficiente la sua plausibilità deducibile dalla
prospettazione del giudice rimettente.
D'altra parte, va osservato che, per costante giurisprudenza della Corte
(sentenze nn. 498 e 444 del 1990, 186 del 1976), il giudice adito ex art. 700
del codice di procedura civile è legittimato a sollevarequestioni di
costituzionalità fino a quando non abbia emesso o respinto il richiesto
provvedimento, in quanto solo la conclusione della fase cautelare esaurisce
ogni sua potestà in quella sede e comporta che l'ulteriore potere decisionale
competa al giudice della fase di merito. Tale regola, inoltre, come di recente
affermato (sentenza n. 457 del 1993), può essere derogata ove, come nel caso,
il giudizio di merito fosse già pendente ed assegnato allo stesso giudice adito
per i provvedimenti cautelari. Le suesposte considerazioni appaiono sufficienti
per escludere il dedotto difetto di rilevanza della questione.
4. - Con un ulteriore motivo di inammissibilità le parti rilevano la presenza di ius superveniens, individuato nella direttiva CEE n. 100/92, che riconosce all'autore il diritto esclusivo di noleggio.
In realtà, più che la direttiva comunitaria, occorre in questa sede prendere in considerazione il decreto legislativo 16 novembre 1994, n. 685 ("Attuazione della direttiva 92/100/CEE, concernente il diritto di noleggio, il diritto di prestito e taluni diritti connessi al diritto d'autore in materia di proprietà intellettuale"). Esso sostituisce alcune norme della legge 22 aprile 1941, n. 633, e ne inserisce altre.
Ai fini della rilevanza della sollevata questione di
costituzionalità, non sono necessari nè un raffronto comparativo delle
precedenti norme con quelle sopravvenute, nè la restituzione degli atti al
giudice a quo, dal momento che l'art. 22, comma 1, del richiamato decreto
legislativo stabilisce che "i rapporti sorti da contratti stipulati
anteriormente alla data del 1o luglio 1994 e le utilizzazioni fatte
anteriormente alla stessa data sono regolate dalle disposizioni vigenti prima
della data di entrata in vigore del presente decreto". Nella specie
trattasi appunto di contratti stipulati anteriormente a tale data.
È vero che, ai sensi del comma 2 del menzionato art. 22, si prevede, per le
predette utilizzazioni anteriori, la facoltà degli autori, degli artisti e
degli interpreti di richiedere prima del 1o gennaio 1997 un'equa remunerazione:
ma detta eventualità non si è ovviamente ancora realizzata nel giudizio a quo,
ed anche per il futuro essa risulta meramente ipotetica, tale quindi da non
escludere in radice la rilevanza delle disposizioni impugnate nel giudizio
principale.
Occorre quindi passare all'esame del merito della questione, con riferimento alla disciplina indicata nell'ordinanza di rimessione.
5. - Il giudice a quo dubita della costituzionalità delle norme
denunziate, premettendo concisamente che "il sistema di norme vigenti in
tema di protezione dei diritti sull'opera musicale e sulla sua utilizzazione
economica, quale costituito principalmente dagli artt. 19, 61, 68 e 109 della
legge sul diritto d'autore e fondato sui due principi "cardine"
dell'esclusività dei diritti stessi e della loro reciproca indipendenza, sembra
precludere in modo assoluto all'acquirente di un esemplare dell'opera riprodotta
(CD o altro supporto similare), al di fuori del consenso dell'autore o del
cessionario dei diritti di utilizzazione, la possibilità di noleggiare a terzi
l'esemplare medesimo in vista della sua naturale fruizione (ascolto)".
6. - Ai fini di una esatta definizione dei termini della questione in esame è
opportuna una più precisa individuazione della portata delle norme sospettate
di illegittimità costituzionale. Non è anzitutto dubitabile che il disposto
contenuto nel secondo comma dell'art. 12 della legge n. 633 del 1941 (l'autore
"ha altresì il diritto esclusivo di utilizzare economicamente l'opera in
ogni forma e modo, originale o derivato") si riferisca con formula
onnicomprensiva ad ogni diritto patrimoniale connesso all'utilizzazione dell'opera.
È parimenti indubbio che tali diritti patrimoniali sono stati anche disciplinati in modo analitico, nelle loro complesse manifestazioni, secondo l'elencazione che il legislatore ha compiuto negli artt. 13-18 della legge. In particolare, l'art. 17 si riferisce al "diritto esclusivo di mettere in commercio", precisando che esso "ha per oggetto di porre in circolazione, a scopo di lucro, l'opera e gli esemplari di essa". La formula relativa al diritto di porre in commercio è poi ripetuta a proposito dei diritti del produttore del disco fonografico o di altro apparecchio riproduttore di suoni o di voci (art. 72).
Questa formula, - per quanto più limitata rispetto a quella dell'art. 12 - è sempre di tenore generale, e comprende una serie di diritti patrimoniali, tra i quali quello della vendita o dell'autorizzazione a rivendere, nonché quello di noleggiare a scopo di lucro; e ciò anche se l'art. 61, n. 2 della stessa legge, ribadendo, per altri profili, il diritto esclusivo dell'autore di "riprodurre, di noleggiare e di porre in commercio gli esemplari dell'opera", sembri distinguere le due espressioni (noleggiare e porre in commercio). Conferma di questa distinzione si deduce poi dall'art. 69 circa la specifica autorizzazione al noleggio.
7. - Appare comunque più rilevante ai fini del decidere il
principio di cui all'art. 19, secondo il quale i "diritti esclusivi
previsti" nell'analitica articolazione del generale diritto di
utilizzazione economica "sono fra loro indipendenti", e
"l'esercizio di uno di essi non esclude l'esercizio esclusivo di ciascuno
degli altri diritti". Questa Corte ha in altre occasioni già affermato che
il consenso dell'autore alla registrazione su disco fonografico non comporta
anche il potere di radiodiffusione, "trattandosi di due distinti modi di
esercizio del diritto d'autore, sicché l'autorizzazione concernente il primo
non comprende necessariamente il secondo" (sentenza n. 215 del 1986).
Non è quindi contestabile che, in forza del predetto principio di autonomia e
di indipendenza dei diritti di utilizzazione economica dell'opera dell'ingegno,
il diritto di noleggio non viene trasmesso mediante la sola autorizzazione alla
vendita. Il contratto di noleggio, invero, ha caratteristiche peculiari,
consistenti nella cessione in uso a determinati soggetti per un periodo di
tempo limitato in cambio del pagamento di un corrispettivo. Si tratta di un
prestito a scopo di lucro, che il legislatore del 1941 (art. 69, secondo
comma), subordina ad una specifica autorizzazione ministeriale, e che non viene
assorbito e confuso dalla generica messa in commercio, separatamente formulata
dalla stessa legge (artt. 61 e 171-bis).
8. - Una volta distinta la vendita (con il connesso diritto di rivendere) di esemplari dell'opera dalla autorizzazione al loro noleggio, è appena il caso di osservare che la legge del 1941 non contempla l'ipotesi di obbligatorietà, per il titolare del diritto dell'autore o del produttore, di autorizzare il noleggio, nemmeno dietro offerta di specifico compenso, eventualmente fissato da organi pubblici. Ciò viene riconosciuto dal giudice rimettente, il quale però - dopo aver rilevato che la repressione dell'attività di noleggio non appare idonea a impedire "il grave e diffuso fenomeno della pirateria connesso all'intrinseca riproducibilità tecnica dell'opera" - sospetta di incostituzionalità la predetta situazione normativa sulla base dei quattro parametri sopraindicati (artt. 3, 9, 41, e 42 della Costituzione).
A sostegno della sollevata questione di costituzionalità, la
motivazione contenuta nell'ordinanza si limita ad osservare che "la musica
in ogni sua forma, e attraverso qualunque modo di riproduzione, fa parte a
pieno titolo della cultura dell'individuo, e che è in contrasto con questa
esigenza culturale una situazione - anche normativa - che costringe il singolo
che voglia ascoltare un'esecuzione musicale ad acquistare anziché semplicemente
(ed economicamente) noleggiare il supporto che ne contiene la registrazione".
Tanto premesso, l'ordinanza di rimessione ritiene non manifestamente infondata
la questione di legittimità degli artt. 19, 61, 68 e 109 della legge sul
diritto d'autore "nella parte in cui, a tutela del diritto esclusivo
dell'autore al noleggio degli esemplari registrati di un'opera musicale
protetta - ed in presenza di praticabili soluzioni volte ad assicurare
all'autore dell'opera registrata non il potere di vietare ad altri di
noleggiare ma quello di trarre un equo compenso dalla suddetta attività - esse
inibiscono in radice all'acquirente la facoltà di dare a nolo il CD".
Da questa motivazione si evince il timore del giudice rimettente che il diritto
esclusivo dell'autore in ordine al noleggio dell'opera: a) possa
irragionevolmente menomare il diritto degli utenti allo sviluppo della persona
umana e della cultura, che la Repubblica si è impegnata a promuovere (artt. 3 e
9 della Costituzione); b) comporti la mortificazione della libertà di
iniziativa economica privata (art. 41 della Costituzione); c) limiti i diritti
dell'acquirente, senza peraltro assicurare la funzione sociale della proprietà
privata (art. 42 della Costituzione).
9. - Le censure non sono fondate.
Va subito osservato che, a fronte degli interessi sia del pubblico
degli utenti delle opere di cultura che degli operatori economici del settore,
rilevano altresì gli interessi dell'auto re di dette opere, ritenuti prioritari
dal legislatore.
La protezione dei diritti patrimoniali e non patrimoniali derivanti da ogni
produzione scientifica, letteraria e artistica viene giustificata, per
tradizione ormai secolare, dal doveroso riconoscimento del risultato della
capacità creativa della personalità umana, cui si collega l'ulteriore effetto
dell'incoraggiamento alla produzione di altre opere, nell'interesse generale
della cultura.
Tale "proprietà intellettuale" è stata riconosciuta dalle Dichiarazioni (universale ed europea) dei diritti dell'uomo, da convenzioni internazionali, dall'art. 128 del Trattato CEE (novellato e confermato dal Trattato di Mastricht). La sua giustificazione costituzionale trova eco nella giurisprudenza di questa Corte (ordinanza n. 361 del 1988, sentenze nn. 110 del 1973, 65 del 1972 e 25 del 1968), che ha individuato nella tutela e nell'esercizio del diritto di autore una "rilevanza di interesse generale, e quindi pubblica", tale da indurre il legislatore alla predisposizione di particolari mezzi di difesa sia penali che civili.
Il principio dell'esclusività di ogni diritto morale e di qualsiasi forma di utilizzazione economica in capo all'autore ha dato luogo a qualche ripensamento specialmente a seguito dello sviluppo esponenziale che, a partire dalla fine degli anni ottanta, è venuto assumendo il fenomeno speculativo del noleggio e della duplicazione (industriale o domestica) dei supporti dei Compact Disc su cui vengono incisi brani musicali.
Di fronte a questa situazione di particolare rilievo, il legislatore comunitario ha ritenuto di dover dare opportune direttive chiarificatrici.
Anche se detta normativa non forma immediato oggetto di esame nel
presente caso, giova ricordare i principi che risultano ribaditi dalla
direttiva 92/100/CEE, cui ha dato attuazione il decreto legislativo n. 685 del
1994. Questo invero ha ritenuto di dover riaffermare che "l'autore ha il
potere (...) di autorizzare il noleggio o il prestito da parte di terzi"
(art. 2, comma 3, che ha introdotto l'art. 18-bis, comma 3, nella legge n. 633
del 1941). Ha disposto (nel comma 4) che "i suddetti diritti e poteri non
si esauriscono con la vendita o con la distribuzione in qualsiasi forma degli
originali, di copie o di supporti delle opere".
Il potere dell'autore di noleggiare o concedere liberamente ad altri tale
diritto viene puntualmente chiarito con riferimento al produttore di fonogrammi
(art. 2, comma 5, ed art. 7, comma 2, di modifica all'art. 72, secondo comma,
della legge n. 633 del 1941).
10. - In questa ottica, sostanzialmente comune sia alla
legislazione novellata come a quella precedente, la tutela del diritto d'autore
- da riferire alle opere dell'ingegno di carattere creativo prodotte mediante
le diverse forme in cui si sviluppa l'espressione artistica, e non riducibile
ad un mero diritto a compenso - acquista rilievo prevalente rispetto ai diritti
degli altri soggetti, pur meritevoli di adeguata tutela in un corretto
equilibrio di interessi.
Nel riconoscere in capo all'autore la proprietà dell'opera ed il suo diritto
allo sfruttamento economico della stessa in qualsiasi forma e modo, la legge
non trascura di operare un bilanciamento tra valori ed interessi contrapposti;
bilanciamento non irragionevole in quanto realizzato in sintonia con i principi
costituzionali sia in ordine alla tutela della libertà dell'arte e della
scienza (art. 33), sia in materia di tutela della proprietà, da riferire anche
all'opera intellettuale (art. 42), sia di tutela del lavoro in tutte le sue
forme, tra cui deve farsi rientrare anche la libera attività di creazione
intellettuale (art. 35). Tale bilanciamento risulta nel contempo positivamente
finalizzato, mediante l'incentivazione della produzione artistica, letteraria e
scientifica, a favorire il pieno sviluppo della persona umana (art. 3) ed a
promuovere lo sviluppo della cultura (art. 9).
Dette finalità, che indicano la stretta connessione tra tutela degli autori e tutela della cultura (sentenza n. 241 del 1990), sono peraltro ragionevolmente conciliabili, come già affermato da questa Corte (ordinanza n. 361 del 1988) con la libertà dell'iniziativa economica (art. 41) di altri soggetti (produttori, rivenditori, noleggiatori) in un equilibrio che tenga conto dei rispettivi costi e rischi; e sono altresì conciliabili con i diritti di tutti alla fruizione dell'opera artistica e con l'interesse generale alla diffusione della cultura.
Ciò è confermato anche dall'esperienza concreta, che dimostra come, grazie anche all'imponente sviluppo radio-televisivo e concertistico, la titolarità e l'esercizio dei diritti dell'autore o del produttore non siano di limitazione o di ostacolo alla diffusione ed alla conseguente fruizione delle opere artistiche, in particolare musicali.
PER QUESTO MOTIVO
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 19, 61, 68 e 109 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 9, 41 e 42 della Costituzione, dal Presidente istruttore del Tribunale di Genova con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 marzo 1995.
Depositata in cancelleria il 6 aprile 1995.
Costituzione della Repubblica Italiana
Costituzione della Repubblica italiana, approvata dall' Assemblea Costituente il 22 dicembre 1947, promulgata dal Capo provvisorio dello Stato il 27 dicembre 1947 ed entrata in vigore il 1 gennaio 1948.
Principi fondamentali
Art. 1
L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro.
La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti
della Costituzione.
Art. 2
La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali, ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Art. 3
Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
Art. 4
La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto.
Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.
Art. 5
La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.
Art. 6
La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.
Art. 7
Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani.
I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale.
Art. 8
Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge.
Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di
organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con
l'ordinamento giuridico italiano.
I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con
le relative rappresentanze.
Art. 9
La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.
Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.
Art. 10
L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del
diritto internazionale generalmente riconosciute.
La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità
delle norme e dei trattati internazionali.
Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle
libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo
nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.
Non è ammessa l'estradizione dello straniero per reati politici.
Art. 11
L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.
Art. 12
La bandiera della Repubblica è il tricolore italiano: verde, bianco e rosso, a tre bande verticali di eguali dimensioni.
Diritti e doveri dei cittadini
Art. 13
La libertà personale è inviolabile.
Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o
perquisizione personale, nè qualsiasi altra restrizione della libertà
personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e
modi previsti dalla legge.
In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla
legge, l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori,
che devono essere comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e,
se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono
revocati e restano privi di ogni effetto.
È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a
restrizioni di libertà.
La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva.
Art. 14
Il domicilio è inviolabile.
Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri, se
non nei casi e modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la
tutela della libertà personale.
Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o
a fini economici e fiscali sono regolati da leggi speciali.
Art. 15
La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra
forma di comunicazione sono inviolabili.
La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato dell'autorità
giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge.
Art. 16
Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche.
Ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge.
Art. 17
I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi.
Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso.
Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.
Art. 18
I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale.
Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare.
Art. 19
Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purchè non si tratti di riti contrari al buon costume.
Art. 20
Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto d'una associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, nè di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività.
Art. 21
Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero
con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.
La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure.
Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell'autorità
giudiziaria nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa
espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che la legge
stessa prescriva per l'indicazione dei responsabili.
In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento dell'autorità giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere eseguito da ufficiali di polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare denunzia all'autorità giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive, il sequestro s'intende revocato e privo d'ogni effetto.
La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano
resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica.
Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre
manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti
adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni.
Art. 22
Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del nome.
Art. 23
Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.
Art. 24
Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.
La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento.
Sono assicurati ai non abbienti con appositi istituti, i mezzi per agire e
difendersi davanti ad ogni giurisdizione
La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori
giudiziari.
Art. 25
Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge.
Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia
entrata in vigore prima del fatto commesso.
Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti
dalla legge.
Art. 26
L'estradizione del cittadino può essere consentita soltanto ove
sia espressamente prevista dalle convenzioni internazionali.
Non può in alcun caso essere ammessa per reati politici.
Art. 27
La responsabilità penale è personale.
L'imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva.
Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di
umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato.
Non è ammessa la pena di morte, se non nei casi previsti dalle leggi militari
di guerra.
Art. 28
I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.
Art. 29
La Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio.
Il matrimonio è ordinato sulla eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell'unità familiare.
Art. 30
È dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i
figli, anche se nati fuori del matrimoni.
Nei casi di incapacità dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i
loro compiti.
La legge assicura ai figli nati fuori del matrimonio ogni tutela giuridica e sociale, compatibile con i diritti dei membri della famiglia legittima.
La legge detta le norme e i limiti per la ricerca della paternità.
Art. 31
La Repubblica agevola con misure economiche e altre provvidenze la
formazione della famiglia e l'adempimento dei compiti relativi, con particolare
riguardo alle famiglie numerose.
Protegge la maternità, l'infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti
necessari a tale scopo.
Art. 32
La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dello individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.
Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.
Art. 33
L'arte e la scienza sono libere e libero ne è l'insegnamento.
La Repubblica detta le norme generali sull'istruzione ed istituisce scuole
statali per tutti gli ordini e gradi.
Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione,
senza oneri per lo Stato.
La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non
statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro
alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole
statali.
È prescritto un esame di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di
scuole o per la conclusione di essi e per l'abilitazione all'esercizio
professionale.
Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.
Art. 34
La scuola è aperta a tutti.
L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita.
I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi.
La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.
Art. 35
La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed
applicazioni.
Cura la formazione e l'elevazione professionale dei lavoratori.
Promuove e favorisce gli accordi e le organizzazioni internazionali intesi ad
affermare e regolare i diritti del lavoro.
Riconosce la libertà di emigrazione, salvo gli obblighi stabiliti dalla legge
nell'interesse generale, e tutela il lavoro italiano all'estero.
Art. 36
Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sè e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
La durata massima della giornata lavorativa è stabilita dalla legge.
Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi.
Art. 37
La donna lavoratrice ha gli stessi diritti e, a parità di lavoro,
le stesse retribuzioni che spettano al lavoratore. Le condizioni di lavoro
devono consentire l'adempimento della sua essenziale funzione familiare e
assicurare alla madre e al bambino una speciale adeguata protezione.
La legge stabilisce il limite minimo di età per il lavoro salariato.
La Repubblica tutela il lavoro dei minori con speciali norme e garantisce ad
essi, a parità di lavoro, il diritto alla parità di retribuzione.
Art. 38
Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale.
I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria.
Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale.
Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.
L'assistenza privata è libera.
Art. 39
L'organizzazione sindacale è libera.
Ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici locali o centrali, secondo le norme di legge.
È condizione per la registrazione che gli statuti dei sindacati
sanciscano un ordinamento interno a base democratica.
I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono, rappresentati
unitariamente in proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi
di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie
alle quali il contratto si riferisce.
Art. 40
Il diritto di sciopero si esercita nell'ambito delle leggi che lo regolano.
Art. 41
L'iniziativa economica privata è libera.
Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
Art. 42
La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale.
La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità.
Art. 43
A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.
Art. 44
Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la media proprietà.
La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane.
Art. 45
La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l'incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità.
La legge provvede alla tutela e allo sviluppo dell'artigianato.
Art. 46
Ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della produzione, la Repubblica riconosce il diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende.
Art. 47
La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue
forme; disciplina, coordina e controlla l'esercizio del credito.
Favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione, alla
proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario
nei grandi complessi produttivi del Paese.
Art. 48
Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età.
Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico.
La legge stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e ne assicura l'effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge.
Il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile e per effetto di sentenza penale irrevocabile e nei casi di indegnità morale indicati dalla legge.
Art. 49
Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.
Art. 50
Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità.
Art. 51
Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.
La legge può, per l'ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica.
Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro.
Art. 52
La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino.
Il servizio militare è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge. Il
suo adempimento non pregiudica la posizione di lavoro del cittadino, né
l'esercizio dei diritti politici.
L'ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della
Repubblica.
Art. 53
Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.
Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.
Art. 54
Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica
e di osservarne la Costituzione e le leggi.
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle
con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.
Art. 55
Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione.
Art. 56
[Originale: Articolo così sostituito dall'art. 1 l. cost. 9 febbraio 1963, n.2. Il testo originario era il seguente: «La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto, in ragione di un deputato per ottantamila abitanti o per frazione superiore a quarantamila. -- Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i venticinque anni di età».]
La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto.
Il numero dei deputati è di seicentotrenta, dodici dei quali eletti nella
circoscrizione Estero.
Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle
elezioni hanno compiuto i venticinque anni di età.
La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, fatto salvo il numero dei
seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo il numero
degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall'ultimo censimento generale
della popolazione, per seicentodiciotto e distribuendo i seggi in
proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti
interi e dei più alti resti.
Art. 57
[Originale: Articolo sostituito dall'art. 2 l. cost. 9 febbraio 1963, n.2 e successivamente modificato dall'art. 2 l. cost. 27 dicembre 1963, n.3, istitutiva della Regione Molise. Il testo originario era il seguente: «Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale. -- A ciascuna Regione è attribuito un senatore per duecentomila abitanti o per frazione superiore a centomila. -- Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiori a sei. La Valle d'Aosta ha un solo senatore».]
Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero.
Il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici, sei dei quali eletti nella circoscrizione Estero.
Nessuna regione può avere un numero di senatori inferiore a sette;
il Molise ne ha due, la Valle d'Aosta uno.
La ripartizione dei seggi tra le regioni, fatto salvo il numero dei seggi
assegnati alla circoscrizione Estero, previa applicazione delle disposizioni
del precedente comma, si effettua in proporzione alla popolazione delle
regioni, quale risulta dall'ultimo censimento generale, sulla base dei
quozienti interi e dei più alti resti.
Art. 58
I senatori sono eletti a suffragio universale e diretto dagli
elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età.
Sono eleggibili a senatori gli elettori che hanno compiuto il quarantesimo
anno.
Art. 59
È senatore di diritto e a vita salvo rinunzia, chi è stato Presidente della Repubblica.
Il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario.
Art. 60
[Originale: Articolo così sostituito dall'art. 3 l.cost. 9 febbraio 1963, n.2 (G.U. del 12 febbraio 1963, n. 40). Il testo originario era il seguente: «La Camera dei deputati è eletta per cinque anni, il Senato della Repubblica per sei. -- La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra».]
La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni.
La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra.
Art. 61
Le elezioni delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni
dalla fine delle precedenti. La prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo
giorno dalle elezioni.
Finchè non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle
precedenti.
Art. 62
Le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre.
Ciascuna Camera può essere convocata in via straordinaria per
iniziativa del suo Presidente o del Presidente della Repubblica o di un terzo
dei suoi componenti.
Quando si riunisce in via straordinaria una Camera è convocata di diritto anche
l'altra.
Art. 63
Ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l'Ufficio di presidenza.
Quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, il Presidente e l'Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati.
Art. 64
Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza
assoluta dei suoi componenti.
Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a
Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta.
Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale.
I membri del governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono.
Art. 65
La legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità
con l'ufficio di deputato o di senatore.
Nessuno può appartenere contemporaneamente alle due Camere.
Art. 66
Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.
Art. 67
Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.
Art. 68
[Originale: «I membri del Parlamento non possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. –
Senza autorizzazione della camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a procedimento penale; né può essere arrestato, o altrimenti privato della libertà personale, o sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, salvo che sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è obbligatorio il mandato o l'ordine di cattura. –
Eguale autorizzazione è richiesta per trarre in arresto o mantenere in detenzione una membro del Parlamento in esecuzione di una sentenza anche irrevocabile».]
I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.
Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza.
Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.
Art. 69
I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge.
Art. 70
La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.
Art. 71
L'iniziativa delle leggi appartiene al governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale.
Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori di un progetto redatto in articoli.
Art. 72
Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è,secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.
Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di
legge dei quali è dichiarata l'urgenza.
Può altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei
disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti composte in modo
da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi,
fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è
rimesso alla Camera, se il governo o un decimo dei componenti della Camera o un
quinto della Commissione richiedono che sia discusso o votato dalla Camera
stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole
dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei
lavori delle commissioni.
La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.
Art. 73
Le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dall'approvazione. Se le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l'urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito.
Le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso.
Art. 74
Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione.
Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata.
Art. 75
È indetto referendum popolare per deliberare l'abrogazione, totale
o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo
richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.
Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia
e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.
Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini
chiamati ad eleggere la Camera dei deputati.
La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione
la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti
validamente espressi.
La legge determina le modalità di attuazione del referendum.
Art. 76
L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.
Art. 77
Il governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti
che abbiano valore di legge ordinaria.
Quando, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, il governo adotta, sotto
la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il
giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte,
sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni.
I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.
Art. 78
Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al governo i poteri necessari.
Art. 79
[Originale: Articolo sostituito dalla l. cost. 6 marzo 1992, n.1. Il testo originario era il seguente: «L'amnistia e l'indulto sono concessi dal Presidente della repubblica su legge di delegazione delle Camere. Non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge».]
L'amnistia e l'indulto sono concessi con legge deliberata a
maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo
articolo e nella votazione finale.
La legge che concede l'amnistia o l'indulto stabilisce il termine per la loro
applicazione.
In ogni caso l'amnistia e l'indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge.
Art. 80
Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
Art. 81
Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal governo.
L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
Art. 82
Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse.
A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La Commissione d'inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria.
Art. 83
Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri.
All'elezione partecipano tre delegati per ogni regione eletti dal Consiglio regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Valle d'Aosta ha un solo delegato.
L'elezione del Presidente della Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi dell'assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta.
Art. 84
Può essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia compiuto cinquanta anni di età e goda dei diritti civili e politici.
L'ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica.
L'assegno e la dotazione del Presidente sono determinati per legge.
Art. 85
Il Presidente della Repubblica è eletto per sette anni. Trenta giorni prima che scada il termine, il Presidente della Camera dei deputati convoca in seduta comune il Parlamento e i delegati regionali, per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica.
Se le Camere sono sciolte, o manca meno di tre mesi alla loro cessazione, la elezione ha luogo entro quindici giorni dalla riunione delle Camere nuove. Nel frattempo sono prorogati i poteri del Presidente in carica.
Art. 86
Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato.
In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice la elezione del nuovo Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione.
Art. 87
Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l'unità nazionale.
Può inviare messaggi alle Camere.
Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima
riunione.
Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del
governo.
Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti.
Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla
Costituzione.
Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato.
Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati
internazionali, previa quando occorra, l'autorizzazione delle Camere.
Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.
Presiede il Consiglio superiore della magistratura.
Può concedere grazia e commutare le pene.
Conferisce le onorificenze della Repubblica.
Art. 88
[Originale: Comma così sostituito dall'art. 1 l. cost. 4 novembre 1991, n.1. Il testo originario era il seguente: «Non può esercitare tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato».]
Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti,
sciogliere le Camere o anche una sola di esse.
Non può esercitare tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato, salvo
che essi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della
legislatura.
Art. 89
Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità.
Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Art. 90
Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti
compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o
per attentato alla Costituzione.
In tali casi è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune, a
maggioranza assoluta dei suoi membri.
Art. 91
Il Presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune.
Titolo III – Il Governo
Sezione I – Il Consiglio dei ministri
Art. 92
Il governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.
Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri.
Art. 93
Il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica.
Art. 94
Il governo deve avere la fiducia delle due Camere.
Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata
per appello nominale.
Entro dieci giorni dalla sua formazione il governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia.
Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta
del governo non importa obbligo di dimissioni.
La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti
della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla
sua presentazione.
Art. 95
Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei ministri.
I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.
La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei ministeri.
Art. 96
[Originale: Articolo sostituito dall'art. 1 l. cost. 16 gennaio 1989, n.1. V. anche la l. 5 giugno 1989, n. 219. Il testo originario era il seguente«Il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri sono posti in stato d'accusa dal Parlamento in seduta comune, per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni».]
Il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nello esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale.
Art. 97
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso,
salvo i casi stabiliti dalla legge.
Art. 98
I pubblici impiegati sono a servizio esclusivo della Nazione.
Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per
anzianità.
Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero.
Sezione III – Gli organi ausiliari
Art. 99
Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro è composto, nei modi
stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie
produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e
qualitativa.
È organo di consulenza delle Camere e del governo per le materie e secondo le
funzioni che gli sono attribuite dalla legge.
Ha l'iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della
legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti
dalla legge.
Art. 100
Il Consiglio di Stato è organo di consulenza
giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell'amministrazione.
La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti
del governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato.
Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito.
La legge assicura l'indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al governo.
Sezione I - Ordinamento giurisdizionale
Art. 101
La giustizia è amministrata in nome del popolo.
I giudici sono soggetti soltanto alla legge.
Art. 102
La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari
istituiti e regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario.
Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono
soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate
per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei
estranei alla magistratura.
La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia.
Art. 103
Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità
pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla
legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari
commessi da appartenenti alle Forze armate.
Art. 104
La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.
Il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal Presidente della Repubblica.
Ne fanno parte di diritto il primo presidente e il procuratore
generale della Corte di cassazione.
Gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari
tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in
seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed
avvocati dopo quindici anni di esercizio.
Il Consiglio elegge un vicepresidente fra i componenti designati dal
Parlamento.
I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e
non sono immediatamente rieleggibili.
Non possono, finché sono in carica, essere iscritti negli albi professionali,
né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale.
Art. 105
Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati.
Art. 106
Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso.
La legge sull'ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva,
di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli.
Su designazione del Consiglio superiore della magistratura possono essere chiamati all'ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni d'esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori.
Art. 107
I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio nè destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso.
Il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l'azione disciplinare.
I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di
funzioni.
Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle
norme sull'ordinamento giudiziario.
Art. 108
Le norme sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge.
La legge assicura l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano alla amministrazione della giustizia.
Art. 109
L'autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria.
Art. 110
Ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro della giustizia l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.
Sezione II – Norme sulla giurisdizione
Art. 111
La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge.
Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata.
Nel processo penale, la legge assicura che la persona accusata di un reato sia, nel più breve tempo possibile, informata riservatamente della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; disponga del tempo e delle condizioni necessari per preparare la sua difesa; abbia la facoltà, davanti al giudice, di interrogare o di far interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, di ottenere la convocazione e l'interrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dell'accusa e l'acquisizione di ogni altro mezzo di prova a suo favore; sia assistita da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nel processo.
Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova. La colpevolezza dell'imputato non può essere provata sulla base di dichiarazioni rese da chi, per libera scelta, si è sempre volontariamente sottratto all'interrogatorio da parte dell'imputato o del suo difensore.
La legge regola i casi in cui la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio per consenso dell'imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita .
Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati.
Contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale,
pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso
ricorso in cassazione per violazione di legge. Si può derogare a tale norma
soltanto per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra.
Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.
Art. 112
Il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale.
Art. 113
Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.
Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.
La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.
Titolo V – Le Regioni, le Province, i Comuni
Art. 114
[Originale: La repubblica si riparte in Regioni, Province e comuni.]
La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città
metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi
con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla
Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.
Art. 115
(1) Articolo abrogato dall'art. 9 comma 2 l. cost. 18 ottobre 2001, n.3, v. nota al titolo V. Il testo era così formulato: «Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione».
Art. 116
[Originale: Alla Sicilia, alla Sardegna al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia e alla Valle D’Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con leggi costituzionali.]
l Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Sudtirol e la Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.
La Regione Trentino-Alto Adige/Sudtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.
Art. 117
[Originale: La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti delle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni:
ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione;
circoscrizioni comunali;
polizia locale urbana e rurale;
fiere e mercati;
beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera;
istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica;
musei e biblioteche di enti locali;
urbanistica;
turismo ed industria alberghiera;
tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale;
viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale;
navigazione e porti lacuali;
acque minerali e termali;
cave e torbiere;
caccia;
pesca nelle acque interne;
agricoltura e foreste;
artigianato.
Altre materie indicate da leggi costituzionali.
Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione.]
La potestà legislativa è
esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della
concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato;
perequazione delle risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione
del Parlamento europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n norme generali sull'istruzione;
o previdenza sociale;
p legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
q dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
s tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.
La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.
La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni.
Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.
Art. 118
[Originale: Spettano alle Regioni le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Provincia, ai Comuni o ad altri enti locali.
Lo Stato può con legge delegare alla Regione l’esercizio di altre funzione amministrative.
La regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegando alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici.]
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che,
per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale,
secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle
materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e
disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela
dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
Art. 119
[Originale: Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comini.
Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali.
Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per la valorizzazione il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali.
La regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con le leggi della Repubblica.]
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse
autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la
Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi
erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire
l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi
diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio
patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge
dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi
contratti.
Art. 120
[Originale: «La Regione non può istituire dazi d'importazione o esportazione o transito fra le Regioni. -- Non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni. -- Non può limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro».]
La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.
Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.
Art. 121
Sono organi della Regione il Consiglio regionale, la Giunta e il suo presidente.
Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative [e
regolamentari] Le parole «e regolamentari» sono state soppresse dall'art. 1,
comma 1, lett. a) l. cost. 22 novembre 1999. attribuite alla Regione e
le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Può fare
proposte di legge alle Camere.
La Giunta regionale è l'organo esecutivo delle Regioni.
Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della
Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali;
dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione,
conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica.
Art. 122
[Originale: il sistema d’elezione, il numero e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali sono stabiliti con legge della Repubblica.
Nessuno può appartenere contemporaneamente a un Consiglio regionale e ad una delle Camere del Parlamento o ad altro Consiglio regionale.
Il Consiglio elegge nel suo seno un Presidente e un ufficio di presidenza per i propri lavori.
I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.
Il Presidente ed i membri della Giunta sono eletti dal Consiglio regionale tra i suoi componenti.]
Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi.
Nessuno può appartenere contemporaneamente a un Consiglio o a una Giunta regionale e ad una delle Camere del Parlamento, ad un altro Consiglio o ad altra Giunta regionale, ovvero al Parlamento europeo.
Il Consiglio elegge tra i suoi componenti un Presidente e un ufficio di presidenza.
I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.
Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta.
Art. 123
[Originale: Ogni Regione ha uno statuto il quale in armonia con la Costituzione e con le leggi della Repubblica, stabilisce le norme relative all’organizzazione interna della regione. Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.
Lo statuto è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti, ed è approvato con legge della Repubblica.]
Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la
Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l'esercizio del diritto di
iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della
Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.
Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata
a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive
adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta
l'apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della
Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli
statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla
loro pubblicazione.
Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.
In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali.
Art. 124
(1) Articolo abrogato dall'art. 9, comma 2, l. cost. 18 ottobre 2001, n.3, v. nota al titolo V. Il testo era così formulato: «Un commissario del governo, residente nel capoluogo della Regione, sopraintende alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato e le coordina con quelle esercitate dalla Regione».
Art. 125
[Originale: Il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione è esercitato, in forma decentrata, da un organo dello Stato, nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica. La legge può in determinati casi ammettere il controllo di merito, al solo effetto di promuovere, con richiesta motivata, il riesame della deliberazione da parte del consiglio regionale.
Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l’ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione.]
Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica.
Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione.
Art. 126
[Originale: Il Consiglio regionale può essere sciolto, quando compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, o non corrisponda all’invito del Governo di sostituire la Giunta o il Presidente, che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni.
Può essere sciolto quando, per dimissioni o per impossibilità di formare una maggioranza, non sia in grado di funzionare.
Può essere altresì sciolto per ragioni di sicurezza nazionale.
Lo scioglimento è disposto con decreto motivato del Presidente della Repubblica, sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica. Col decreto di scioglimento è nominata una Commissione di tre cittadini eleggibili al Consiglio regionale, che indice le elezioni entro tre mesi e provvede all’ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e agli atti improrogabili, da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio.]
Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono altresì essere disposti per ragione di sicurezza nazionale. Il decreto è adottato sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica.
Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del
Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un
quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza
assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima
di tre giorni dalla presentazione.
L'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della
Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonchè la rimozione,
l'impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso
comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni
caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della
maggioranza dei componenti il Consiglio.
Art. 127
[Originale: Articolo così sostituito dall'art. 8 l. cost. 18 ottobre 2001, n.3, v. nota al titolo V. Il testo era così formulato: «Ogni legge approvata dal Consiglio regionale è comunicata al Commissario che, salvo il caso di opposizione da parte del governo, deve vistarla nel termine di trenta giorni dalla comunicazione. -- La legge è promulgata nei dieci giorni dalla apposizione del visto ed entra in vigore non prima di quindici giorni dalla sua pubblicazione. Se una legge è dichiarata urgente dal Consiglio regionale, e il governo della Repubblica lo consente, la promulgazione e l'entrata in vigore non sono subordinate ai termini indicati. -- Il governo della Repubblica, quando ritenga che una legge approvata dal Consiglio regionale ecceda la competenza della Regione o contrasti con gli interessi nazionali o con quelli di altre Regioni, la rinvia al Consiglio regionale nel termine fissato per l'apposizione del visto. -- Ove il Consiglio regionale la approvi di nuovo a maggioranza assoluta dei suoi componenti, il governo della Repubblica può, nei quindici giorni dalla comunicazione, promuovere la questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale, o quella di merito per contrasto di interessi davanti alle Camere. In caso di dubbio, la Corte decide di chi sia la competenza». ]
Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la
competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità
costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla
sua pubblicazione.
La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello
Stato o di un'altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la
questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro
sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di
legge.
Art. 128
(1) Articolo abrogato dall'art. 9, comma 2, l. cost. 18 ottobre 2001, n.3, v. nota al titolo V. Il testo era così formulato: «Le Provincie e i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni».
Art. 129
1) Articolo abrogato dall'art. 9, comma 2, l. cost. 18 ottobre 2001, n.3, v. nota al titolo V. Il testo era così formulato: «Le Provincie e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale. -- Le circoscrizioni provinciali possono essere suddivise in circondari con funzioni esclusivamente amministrative per un ulteriore decentramento».
Art. 130
1) Articolo abrogato dall'art. 9, comma 2, l. cost. 18 ottobre 2001, n.3, v. nota al titolo V. Il testo era così formulato: «Un organo della Regione, costituito nei modi stabiliti da legge della Repubblica, esercita anche in forma decentrata, il controllo di legittimità sugli atti delle Provincie, dei Comuni e degli altri enti locali. -- In casi determinati dalla legge può essere esercitato il controllo di merito, nella forma di richiesta motivata agli enti deliberanti di riesaminare la loro deliberazione».
Art. 131
[Originale: Articolo modificato dall'art. 1 l. cost. 27 dicembre 1963, n.3. L'elenco originario comprendeva nell'unica Regione «Abruzzi e Molise» le Regioni «Abruzzi» e «Molise».]
Sono costituite le seguenti Regioni: Piemonte; Valle d'Aosta; Lombardia; Trentino-Alto Adige; Veneto; Friuli-Venezia Giulia; Liguria; Emilia-Romagna; Toscana; Umbria; Marche; Lazio; Abruzzi; Molise; Campania; Puglia; Basilicata; Calabria; Sicilia; Sardegna.
Art. 132
[Originale: Si può con legge costituzionale, sentiti i
Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di
nuove Regioni con un minimo di un milione d'abitanti, quando ne facciano
richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle
popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla
maggioranza delle popolazioni stesse.
Si può, con referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli
Regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano
staccati da una regione ed aggregati ad un’altra]
Si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione d'abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse.
Si può, con l'approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un'altra.
Art. 133
Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Provincie nell'ambito d'una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione.
La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni.
Sezione I . La Corte Costituzionale
Art. 134
La Corte costituzionale giudica:
sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni;
sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica a norma della Costituzione.
Art. 135
[Originale: Articolo sostituito dall'art. 1 l. cost. 22 novembre 1967, n.2 (G.U. del 25 novembre 1967, n. 294) e successivamente modificato dall'art. 2 l. cost. 16 gennaio 1989, n.1 (G.U. del 17 gennaio 1989, n. 13) che ha soppresso le parole: «e contro i Ministri» che figuravano, nell'ultimo comma, dopo le parole «contro il Presidente della Repubblica.». Il testo originario, identico nei primi due commi, era dal terzo comma in poi il seguente: «La Corte elegge il presidente fra i suoi componenti. -- I giudici sono nominati per dodici anni, si rinnovano parzialmente secondo le norme stabilite dalla legge e non sono immediatamente rieleggibili. -- L'ufficio di Giudice della Corte è incompatibile con quello di membro del Parlamento o di un Consiglio regionale, con l'esercizio della professione di avvocato e con ogni carica ed ufficio indicati dalla legge. -- Nei giudizi d'accusa contro il Presidente della Repubblica e contro i Ministri intervengono, oltre i giudici ordinari della Corte, sedici membri eletti, all'inizio di ogni legislatura, dal Parlamento in seduta comune tra i cittadini aventi i requisiti per l'eleggibilità a senatore.»]
La Corte costituzionale è composta di quindici giudici nominati
per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in
seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ed
amministrative.
I giudici della Corte costituzionale sono scelti tra i magistrati anche a
riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrative, i professori
ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni
d'esercizio.
I giudici della Corte costituzionale sono nominati per nove anni, decorrenti per ciascuno di essi dal giorno del giuramento, e non possono essere nuovamente nominati.
Alla scadenza del termine il giudice costituzionale cessa dalla carica e dall'esercizio delle funzioni.
La Corte elegge fra i suoi componenti, secondo le norme stabilite dalla legge, il Presidente che rimane in carica per un triennio, ed è rieleggibile, fermi in ogni caso i termini di scadenza dall'ufficio di giudice.
L'ufficio di giudice della Corte è incompatibile con quello di membro del Parlamento, di un Consiglio regionale, con l'esercizio della professione di avvocato e con ogni carica ed ufficio indicati dalla legge.
Nei giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica intervengono, oltre i giudici ordinari della Corte, sedici membri tratti a sorte da un elenco di cittadini, aventi i requisiti per la eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni mediante elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari.
Art. 136
Quando la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.
La decisione della Corte è pubblicata e comunicata alle Camere ed ai Consigli regionali interessati, affinché, ove lo ritengano necessario, provvedano nelle forme costituzionali.
Art. 137
Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, e le garanzie d'indipendenza dei giudici della Corte.
Con legge ordinaria sono stabilite le altre norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della Corte.
Contro le decisioni della Corte costituzionale non è ammessa alcuna impugnazione.
Sezioni II – Revisione della Costituzione. Leggi costituzionali
Art. 138
Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.
Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.
Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.
Art. 139
La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale.
I.
Con l'entrata in vigore della Costituzione il Capo provvisorio dello Stato esercita le attribuzioni di Presidente della Repubblica e ne assume il titolo.
II.
Se alla data della elezione del Presidente della Repubblica non sono costituiti tutti i Consigli regionali, partecipano alla elezione soltanto i componenti delle due Camere.
II.
Se alla data della elezione del Presidente della Repubblica non sono costituiti tutti i Consigli regionali, partecipano alla elezione soltanto i componenti delle due Camere.
IV.
Per la prima elezione del Senato il Molise è considerato come Regione a sé stante, con il numero dei senatori che gli compete in base alla sua popolazione.
V.
La disposizione dell'articolo 80 della Costituzione, per quanto concerne i trattati internazionali che importano oneri alle finanze o modificazioni di legge, ha effetto dalla data di convocazione delle Camere.
VI.
Entro cinque anni dall'entrata in vigore della Costituzione si
procede alla revisione degli organi speciali di giurisdizione attualmente
esistenti, salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei conti
e dei tribunali militari.
Entro un anno dalla stessa data si provvede con legge al riordinamento del
Tribunale supremo militare in relazione all'articolo 111.
VII.
Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull'ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell'ordinamento vigente.
Fino a quando non entri in funzione la Corte costituzionale, la
decisione delle controversie indicate nell'articolo 134 ha luogo nelle forme e nei limiti delle norme
preesistenti all'entrata in vigore della Costituzione.
[I giudici della Corte costituzionale nominati nella prima composizione della
Corte stessa non sono soggetti alla parziale rinnovazione e durano in carica
dodici anni] Comma abrogato dall'art. 7 l. cost. 22 novembre 1967, n.2 (G.U. del 25
novembre 1967, n. 294) Modificazione dell'art. 135 della Costituzione e
disposizioni sulla Corte Costituzionale.]
VIII.
Le elezioni dei Consigli regionali e degli organi elettivi delle
amministrazioni provinciali sono indette entro un anno dall'entrata in vigore
della Costituzione.
Leggi della Repubblica regolano per ogni ramo della pubblica amministrazione il
passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni. Fino a quando non sia
provveduto al riordinamento e alla distribuzione delle funzioni amministrative
fra gli enti locali, restano alle Province ed ai Comuni le funzioni che
esercitano attualmente e le altre di cui le Regioni deleghino loro l'esercizio.
Leggi della Repubblica regolano il passaggio alle Regioni di funzionari e
dipendenti dello Stato, anche delle amministrazioni centrali, che sia reso
necessario dal nuovo ordinamento. Per la formazione dei loro uffici le Regioni
devono, tranne che in casi di necessità, trarre il proprio personale da quello
dello Stato e degli enti locali.
IX.
La Repubblica, entro tre anni dall'entrata in vigore della Costituzione, adegua le sue leggi alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni.
X.
Alla Regione del Friuli-Venezia Giulia, di cui all'articolo 116, si applicano provvisoriamente le norme generali del Titolo V della parte seconda, ferma restando la tutela delle minoranze linguistiche in conformità con l'articolo 6.
XI.
Fino a cinque anni dall'entrata in vigore della Costituzione si possono, con leggi costituzionali, formare altre Regioni, a modificazione dell'elenco di cui allo articolo 131, anche senza il concorso delle condizioni richieste dal primo comma dell'art. 132, fermo rimanendo tuttavia l'obbligo di sentire le popolazioni interessate.
XII.
È vietata la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista.
In deroga all'articolo 48, sono stabilite con legge, per non oltre un quinquennio dalla entrata in vigore della Costituzione, limitazioni temporanee al diritto di voto e alla eleggibilità per i capi responsabili del regime fascista.
XIII.
[I membri e i discendenti di Casa Savoia non sono elettori e non possono ricoprire uffici pubblici né cariche elettive] Comma che esaurisce i suoi effetti dal 10 novembre 2002, data dall'entrata in vigore della legge costituzionale 23 ottobre 2002, n. 1.
[Agli ex re di Casa Savoia, alle loro consorti e ai loro discendenti maschi sono vietati l'ingresso e il soggiorno nel territorio nazionale] Comma che esaurisce i suoi effetti dal 10 novembre 2002, data dall'entrata in vigore della legge costituzionale 23 ottobre 2002, n. 1.
I beni esistenti nel territorio nazionale, degli ex re di Casa Savoia, delle loro consorti e dei loro discendenti maschi, sono avocati allo Stato. I trasferimenti e le costituzioni di diritti reali sui beni stessi, che siano avvenuti dopo il 2 giugno 1946, sono nulli.
XIV.
I titoli nobiliari non sono riconosciuti.
I predicati di quelli esistenti prima del 28 ottobre 1922 valgono come parte del nome.
L'Ordine mauriziano è conservato come ente ospedaliero e funziona nei modi stabiliti dalla legge.
La legge regola la soppressione della Consulta araldica.
XV.
Con l'entrata in vigore della Costituzione si ha per convertito in legge il decreto legislativo luogotenenziale 25 giugno 1944, n.151, sull'ordinamento provvisorio dello Stato.
XVI.
Entro un anno dall'entrata in vigore della Costituzione si procede alla revisione e al coordinamento con essa delle precedenti leggi costituzionali che non siano state finora esplicitamente o implicitamente abrogate.
XVII.
L'Assemblea Costituente sarà convocata dal suo Presidente per
deliberare, entro il 31 gennaio 1948, sulla legge per la elezione del Senato
della Repubblica, sugli statuti regionali speciali e sulla legge per la stampa.
Fino al giorno delle elezioni delle nuove Camere, l'Assemblea Costituente può
essere convocata, quando vi sia necessità di deliberare nelle materie
attribuite alla sua competenza dagli articoli 2, primo e secondo comma, e 3,
comma primo e secondo, del decreto legislativo 16 marzo 1946, n.98.
In tale periodo le Commissioni permanenti restano in funzione. Quelle legislative rinviano al Governo i disegni di legge, ad esse trasmessi, con eventuali osservazioni e proposte di emendamenti.
I deputati possono presentare al Governo interrogazioni con richiesta di risposta scritta.
L'Assemblea Costituente, agli effetti di cui al secondo comma del presente articolo, è convocata dal suo Presidente su richiesta motivata del Governo o di almeno duecento deputati.
XVIII.
La presente Costituzione è promulgata dal Capo provvisorio dello Stato entro cinque giorni dalla sua approvazione da parte dell'Assemblea Costituente, ed entra in vigore il 1° gennaio 1948.
Il testo della Costituzione è depositato nella sala comunale di ciascun Comune della Repubblica per rimanervi esposto, durante tutto l'anno 1948, affinché ogni cittadino possa prenderne cognizione.
La Costituzione, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica.
La Costituzione dovrà essere fedelmente osservata come Legge fondamentale della Repubblica da tutti i cittadini e dagli organi dello Stato.
2004